所以西方有神权、王权、民权的分法，到现在便是国家主权在民众。中国讲政治，一
向不讨论主权在哪里。譬如说明代的政治主权在哪里？这种思想，中国很少见。中国
人讲政治，一向看重在职责。只论政府该做些什么事？它的责任该是些什么？它尽了
职没有？而并不讲主权在哪里。主权的背后，则是一种自由意志。譬如这一只茶杯，
若说主权属于我，便是我可自由使用此茶杯。这是权利，非道义。若不论主权而论职
责，职责所在，应有尽力践行之道义，便无所谓自由。这是双方政治思想上一绝大的
歧义。现在我们不妨照西方人的思路来略一讲述中国历史上的政治主权究竟在哪里。
我们依照历史现实看，像中国这样大的一个国家，它的政治主权，不可能操在一个人
手里。若有一个人把这主权操在手，因国家太大了，他难得掌握住。故掌握政权者，
一定得是集体的。譬如西方吧！神权有宗教团体支持。王权有一般贵族支持。俄国的
沙皇，有许多贵族家庭拥护。法国大革命以前，也有很多贵族在支持其皇权。所以皇
权政治，或者把此权分掌在贵族，或者把此权分掌在军人，我们可以说，一种是贵族
政权，一种是军人政权，而往往这两者间又不容易区分。因为贵族大半都是军人，军
人掌权，也就成为贵族乐。今天共产党批评西方民主政治是资产阶级的政权，当然英
美社会上有许多工商大资本家都在拥护这政权。而共产党自身则称为无产阶级专政。
以上所说，神权皇权资产阶级乃及无产阶级，只要说到政权，则全是集体来掌握。可
是我们中国历史从汉代起，就不能叫皇权，因皇帝一个人不可能掌握一个国家的大权
。也不能说它是贵族政权，因自汉代起，已没有显然的贵族。说是军人政权吗？我们
也看不出汉政府以下，是由军人掌握的。说是资产阶级的政权吗？中国一向没有资产
阶级。所以若说政权，则中国应该是一种士人政权，政府大权都掌握在士——读书人
手里，从汉到明都如此。而在考试制度下，读书人跑入政府，也有种种规定。在制度
规定上，是绝没有世袭特权的。因此中国社会上的读书人，士，只是一种流品，而不
成为阶级。现在再问中国政治何以特地会发展出这一种制度来，把政权交付给一辈读
书人，士，而存心防止贵族军人与富人穷人的一切专政呢？这便该进一步说到中国的
政治理想之重职责而不重主权之一点上。此属政治思想的范围，但制度与思想实为一
体之两面，故附带在此述及了。
现在再说中国历史上的政治传统，虽说是一种士人政权，也不能无变态。在中国
整部历史中，除士人政权外，常有一种特殊的政权，我此刻则称之为部族政权。所谓
部族政权者，便是把政权掌握在某一个部族的手里，这便是中国历史上的异族政权了
。譬如蒙古人满洲人跑进中国，也不是元清两代每一个皇帝个人能掌握整个政权的。
在此两代，其政权之后面，有蒙古满洲全体部族在拥护此政权。于是蒙古人满洲人便
是此一政权中之特殊阶级或特殊分子了。此种政权，我们则称之为部族政权。不论蒙
古也好，满洲也好。他们都想拿一个部族来控制政府，掌握政权。这种政权，当然是
私心的，所以这一种政权下之一切措施，便不好算是政治制度，而只好算是一种法术
，一种控制此政权之手段。若说从来中国的读书人便全怀私心，要由他们来控制整个
国家，这些话便无根据。因为读书人在社会上并不是一个显然的集团，像满洲人蒙古
人般。毋宁可说是在政治制度下来奖励读书人，扶植读书人，而非社会上有一种特定
的读书人来攘窃政权而存心把持它。只从东汉末年起，读书人形成门第，此后魏晋南
北朝，我们也可说这时期是一种门第政权，当时的政权差不多全操在大门第手里。但
在当时，实也没有特许门第来控制政权的制度。在当时制度上，则仍只是要把政权托
付给读书人。但在社会情势下，则读书人全出于门第，因此门第在政治上便占了权。
此乃一种社会趋势，政治积习，而当时制度却也没有特地用心用力来矫正它，如此而
已。一到唐代，公开考试，把政权再开放，于是门第推翻，仍回复到士人政权的旧传
统。今天我们则要讲全民政权，国家主权应在全体民众，这也可说是我们的理想。但
若要真待全体民众集合起来掌握政权，这事还是不可能。这里面仍不免或以资产阶级
为中心，或以知识分子为中心，或再有别的新方法，来代表着全民。如共产党主张有
无产阶级专政，即其中之一例。若真要由全体民众来掌握政权，这仅是一理论。今天
西方民主国家的政权，说他们是代表全民的，则中国历史上的读书人，也何尝不可说
是代表着全民。读圣贤书，讲修齐治平之道，由国家加以考试，量才录用，此辈读书
人的意见，就可以代表全民，这是中国的理论。此刻西方则必待大家选举，中国人则
用一种公开的考试制度，这是方法的不同。双方的理想，何尝不同在想法挑选出可以
代表全体民众的人来组织政府掌握政权呢？若照此说法，则中国历史上的政权，早就
开放了，所以中国人一向便不讨论政府主权该何属。西方政府的开放政权来得迟，因
此他们老是在争执政权该不在你们而该在我们，该不在皇室而该在民众，这是近代西
方政治思想上偏重主权论之所由来。中国历史里的传统政权，据我上面历次所讲，早
已不在皇帝了。皇帝个人，并不能掌握政权，仅至明代废了宰相以后，皇帝在政府的
权是特别的重了。但也并不是在当时政治制度立，把整个主权交付给皇帝，皇帝也并
不能说国家属于我。中国皇帝向来没有讲过“朕即国家”这句话，即是明清两代的皇
帝也都不敢讲。单只是皇帝代替了宰相，那仍是制度上的改变，不是理论上的翻新。
只有部族政权，才始是把另一批人来代替读书人，那便是元代的蒙古人与清代的满洲
人，他们才是是当时政权的实际掌握人。但在表面上，则单说清代一代，仍然像是士
人政权，仍然说政权该交付与读书人。这是中国传统的政治理论，满洲人也了解，并
不曾正式反对这理论。他们只在此理论之下，另用一种法术，把满洲部族来凌驾中国
读书人。若说他们是专制，则该是部族专制，而仍非皇帝专制。我们明白得这一点，
才可来讲清代的制度。
三、清代部族政权下的政府
甲、清代中央政府
上面说到清代政治，和中国传统政治不同，因它背后有一批特别拥护皇帝的，这
便是皇帝的同部族，就是满洲人。照理皇帝是一国元首，他该获到全国民众之拥护，
不该在全国民众里另有一批专门拥护此政权的。这样的政权，便是私政权，基础便不
稳固。清代政权，始终要袒护满洲人，须满洲人在后拥护，才能控制牢固，这便是这
一政权之私心。在这种私心下，他就需要一种法术。所以我们说，清代政治，制度的
意义少，而法术的意义多。明代废了宰相，清代便把此制度沿袭下来，还是用内阁大
学士掌理国政，这对于满洲人是一种方便。因为废了宰相是利于皇帝专制的。而皇帝
则显然是满洲人。
子、清代的军机处
到雍正时，又在内阁之外另添一军机处。清宫里的文华殿、武英殿，这是内阁学
士办事的地方。雍正又在三大殿背后，另设一个军机处，这就是所谓的南书房，这只
是一所很小的屋子。最初皇帝为要保持军事机密，有许多事不经内阁，径由南书房军
机处发出。后来变成习惯，政府实际重要政令，都在军机处，不再在内阁。顾名思义
，内阁还像是文治，而军机处则明明是一种军事统治的名称。既然最高法令均属于军
机，当然只能说它是军事统治了。不过军机处的军机大臣，也是由内阁大臣里挑选出
来的，在内阁大臣里挑几个出来到南书房协同皇帝办事，如是，皇帝可以不再到文华
殿武英殿商量政事，而只在军机处秘议。所以实际上清代的军机处，也就等于如明朝
般，皇帝不出宫来办事，只在里面找几个私人商量。不过清代皇帝比较地聪明，他们
鉴于明代太监当权而招亡国之祸的覆辙，所以不在里面找太监，而向外面调大臣。但
从制度讲，二者间还是一样。太监也罢，军机大臣也罢，反正都只算是皇帝的私人秘
书，算不得朝廷的大臣。我们上次讲，张居正第一不应有权径下政府最高的命令；第
二不应要人报皇帝的公事也报他一份。一个首长和其秘书，只算是同一个机关。张居
正要人家把公事一份送皇帝，一份送内阁，这便是不合理。倘使张居正正名定义是宰
相，那些公文又只要送宰相，不须再送到皇帝。所以从制度论，张居正的办法终是讲
不通。清代军机处向六部尚书大臣及各省督抚直接下命令，这些发出的命令还是皇帝
的。因为政府最高出命权属于皇帝，军机处不过是皇帝御用的秘书，实实在在只是皇
帝的一个“南书房”。
清代政府发布最高命令的手续，又是非常不合理。他的最高命令称上谕，上谕又
分为两种：一种是明发上谕，一种是寄信上谕。明发上谕都是比较不关紧要的事，譬
如皇帝出外巡幸，上陵，经筵，救荒，以及中央政府尚书，侍郎，地方政府总兵知府
以上的升降，以及晓谕中外诸事，都由内阁拟好，皇帝看过，再由内阁交到六部，这
是中国向来的惯例。寄信上谕是清代特有的，不按上述程序，而直接由皇帝军机处寄
给受命令的人。譬如给江苏巡抚的上谕，直接寄给巡抚，旁人谁也不知道。或者要交
给吏部尚书的，也是直接寄信给吏部尚书，此外无人得知的。开始时，或因军事机密
，才用这办法，后来凡是紧要的事，差不多都用寄信上谕发出了。这种上谕，由军机
处拟给皇帝看，皇帝看过以后，封来盖起一个印，这个印叫“办理军机处”，这是说
办理军机的地方。什么人在那里办理呢？这当然是皇帝了。这个印一盖，谁也不能看
。譬如是有关经济财政问题的，送给江苏巡抚，连户部大臣也不能看。若是有关军事
的，送给两广总督，兵部尚书也不能看。在办理军机处的人，就叫军机大臣，名义上
是大臣，照制度法理讲，并不是大臣，因为他是皇帝御用的，而不是政府的正式最高
行政首长啊。这种上谕封好，办理军机处的印盖了，就交给兵部尚书，并部尚书并不
能拆看，只要他加一个封袋，直接发给受命令的人。如是则一切事情，全国中外各长
官，都直接向皇帝发生关系，其他旁人全都不知道。这不是全国政治，都变成秘密不
再公开了！秘密政治这当然只能说是一种法术，而不能说是一种制度呀！
直到现在，还有传刻的雍正朱批上谕，这在清代政治上是一种了不得的圣旨。雍
正是有名能专制的。他的上一代是康熙。在中国历史上，康熙也算是一个好皇帝，至
于雍正便太专制了。我们现在看他的朱批上谕，就可以看出清代皇帝是如何般统治中
国的。在当时，全国各地地方长官一切活动他都知道，大概全国各地，都有他私派的
特务人员的。因此许多人的私生活，连家人父子亲戚的琐碎事，都瞒不过他。一切奏
章，他都详细批。他虽精明，同时又独裁，但他有他的精力，他有他的聪明，中外事
，无论大小，旁人还不知道，他已经知道了。从前做皇帝，外面送给皇帝的公事，先
送到六部，皇帝拿出来的公事，六部也一定得先看。因为政治该公开，而六部尚书是
全国的行政首长呀。这在明代还是如此的。那时大官的任用还有廷推，小官的任用则
只经过吏部。事关教育，则一定要经礼部的。不能说皇帝私下决定了，不再给政府行
政长官预闻就可办。这绝不能说是一种制度，也不能说它是习惯法，只该说它是法术
。为什么？因为这是纯粹出之于私心的。而私心则绝不能形成出制度。
有这一点看来，清代比明代更独裁。明代还是在制度之下由皇帝来当宰相。宰相
废了，而宰相的职权则由皇帝兼。只是宰相做错了，须负责。皇帝做错了，可以不负
责。除此一分别以外，明代制度还是和过去大体相似的。清代就更超越了这限度。我
们曾讲过，唐宋诸代的诏敕，宰相一定要盖章，没有宰相的章，就不成为诏书。为什
么皇帝下诏书一定要宰相盖章呢？这就是一种制度了。为什么皇帝的诏书不能给旁人
看，而要直接送出呢？这就是一种法术了。这里的分别很简单，换句话说：一个是公
的，有理由的，一个是私的，没有理由的。清代那种私心的政治，又怎样能做得下去
呢？这就因为皇帝背后有全部满洲人撑腰。一个皇帝要独裁，他背后定要有一部分人
强力支持他，他才能真独裁。任何一个独裁者，都有拥护他独裁的一个特定的集团。
我们此刻说皇帝独裁，我们也要看是哪个力量在帮助他独裁，拥护他独裁。中国历史
从秦以后，历代皇帝的背后就没有这样一个固定的力量。贵族吧，军人吧，资产阶级
把，都没有。若说皇帝利用读书人，读书人在拥护皇帝，可是读书人拥护皇帝比较是
公的。因为读书人不是皇帝的私势力。而且读书人也不是一个固定的集团。中国历史
上只有元和清，皇帝后面有整批蒙古人和满洲人帮忙。其他各代，大体说，是全国的
读书人——有全国民众中间受过教育经过考试的人来帮政府忙，这不能说是不公道。
有人认为这便是“封建社会”了，这真是胡说。读书人不就是封建。反过来说，皇帝
或政府，存心培植读书人，也并不是私心。并不如元清两代，存心扶护蒙古人和满洲
人。这种政治当然是私心的。因为其是私心的，所以一切表现都不成为制度，而只是
法术。