④ 关于漕运机构强加给地方政府的负担，参见欣顿：《清代的漕运制度》，第349、351 页；又见星斌夫：
《大运河：中国的漕运》，第165、190—191 页。
① 星斌夫：《清末河运向海运的转移》，载《东洋史论丛：和田清博士古稀纪念会编》，第8O9—810 页。
又见孟森：《清代史》，第338 页。
① 包括英和建议在内的许多开海路的建议，可见之于贺长龄的《经世文编》，第48 卷。又见孟森的《清代
史》，第338—339 页；星斌夫：《清末河运向海运的转移》，载同上注809—810 页。
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是一个避开运河航道上无数检查站和中间人的办法。海运的倡议也恰恰因为
②
这些理由而遭到得运河之利的既得利益集团的反对。 到十九世纪二十年代，
这些最有势力的既得利益集团之一便是那些已经出牌在沿运河各站担任“漕
委”的候补官员集团。这些官员的任命是受漕运总督本人督办的，因此“漕
委”被视为私人庇护制的独立王国，别人是不能染指的。例如，1819年清帝
就指斥漕运总督在一年之内增加了他下面的札委人数达一百四十人。③
不论运河上的商人或是沿海贸易的商人，都倾向于联合起来反对开辟海
路。反对的一个理由是这样一种事实：嘉庆时代运河上的粮运已大大商业化
了。北上的粮船上相当大一部分载货是在私人手中，南下的船只则装载着能
④
获利的私盐。其次，沿海贸易的商人也不愿政府染指私人航运，因为自1684
年康熙帝取消沿海商业的禁令以来，海上贸易已是他们的禁脔。那些反对海
运的官员最初用的一个法宝是向海员本人调查沿海情况，而他们的报告异口
同声地都是使人泄气的。⑤
海运论战中两派的冲突在1824年后期达到了不可开交的地步，因为开往
北京的运粮船队陷进了淤泥中，并且长期受阻于高邮南部的洪水地带。这一
危机迫使道光帝恢复了他父亲统治时期 已开始的辩论。可是，这一次危机的
严重程度足够使他们达成妥协。开往北京的粮船仅仅四分之一顺利地通过了
黄河；其余船只全被绝望地阻滞在路上。皇帝接受的海运的主要计划是英和
写的，由另一满洲政治家琦善监督执行；后者在危机期间曾被任为代理南京
总督。琦善在那里与新任命的江苏巡抚陶澍以及布政使贺长龄合作，计划从
上海派出海路运粮船只。漕运总督衙署似乎暂时被打入了冷宫，它有两年时
间充斥着一批批被札委的官员，其中还一度包括刚刚发迹的、皇帝的年轻宠
幸穆彰阿。①
从一开始，皇帝就竭力让所有官员都认识到，开辟海路的倡议是临时性
质的。事实上，批准启用海运是以在第二年立即着手修复运河为条件的。河
运辩护者认为，修复工程本身会为世袭河工提供必要的就业机会，不然，他
们就会因使用了海路而变得无所事事了。琦善的继任者在1827年强烈地要求
继续使用已被证明是行之有效的海路，但他的建议被驳回了。②
直到十九世纪四十年代后期，政府才被迫放弃河道，永远改用海路。这
时之所以作出这个决定，是因为有些因素已经改变了权力斗争的格局。水手
们已经组成了秘密会社，使他们组织起来的信仰很象把白莲教的信徒们聚集
在一起的那种信仰。十九世纪四十年代这些会社开始表现出有政治抱负的样
③
子，并且开始在纤夫，甚至在旗丁中间扩展影响和发展组织。当鸦片战争以
② 张哲郎：《清代的漕运》，第56—57 页。
③ 山口迪子：《清代的漕运和船商》，载《东洋史研究》，卷17 第2 期第59、70 页 （注14）。
④ 梅茨格： 《1740—1840 的两淮盐务专卖》，载威尔莫特编：《中国社会的经济组织》，第32—33 页。
⑤ 贺长龄：《皇朝经世文编》，卷48 第22 页。
① 关于这次危机的记述，见格罗斯的未发表的论文《贺长龄与1825 年关于皇粮运输的辩论》，芝加哥大学
历史系，1970 年。详细情节可见于各有关官员的传记。见清史馆编：《清史列传》，卷34 第9—13 页；
卷35 第51—54 页。又见星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第179 页；张哲郎：《清代的漕运》，第55—60
页。
② 孟森： 《清代史》，第339 页。
③ 星斌夫：《清末河运向海运的转移》，载《东洋史论丛：和田博士清古稀纪念会编》，第181—182 页。
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后这些组织采取了反满的意识形态时，中央政府继续支持他们的兴趣便急剧
下降了。1845年以后，由于京师又发生了严重的粮食短缺情况，海路便未经
什么辩论而被采择施行。太平军叛乱的爆发和1853年黄河灾难性的改道，排
除了重新考虑恢复运河体系的可能性。①
不管1824年以后清帝主张恢复河道的理由是什么，他在政治上并不反对
那些主张改道的人。陶澍做江苏巡抚一直到 1830年，后来被擢升为南京总
督，在这个总督任上任职九年之久。琦善虽然短期降过级，但仍保持重要的
省级职位，一直到他1841年与英国人打交道被贬黜时为止。改革者也有在漕
运总署内任过职的，如1830—1832年有吴邦庆，1834年有朱为弼，1837年
②
有周天爵。 事实上，1831年正是在陶澍领导下，在两淮地区对盐务进行了
第一次、也是唯一重要的一次改革。③
监督这些改革的道光帝被迫从朝廷的高度来考察行政上的问题，因为朝
廷仍然是水路航运和官僚行政的庇护制网络结构的最高机构。他看来是一位
谨慎小心的，甚至是胆小的统治者，宁可与几个心腹顾问进行密议，而不愿
接受实际的批评或警告。只要反对海运的人向他进言海运可能毁弃祖宗成
法，而且可能使运河数万雇员有解雇的危险时，他并不是一位可以指望进行
漕运改革的君主。
另一方面，盐务则是另一个样子。虽然盐的私运和非法贩卖本身是一件
有决定意义的既得利益事业，但私盐贩子和运河工人还是有着重大的区别。
第一，运河工人被雇于一个合法的官方机构；私盐贩子则是在国家盐税之外
活动并且干着反盐税的勾当的。第二，运河体系是以北京为中心而且与正规
官制相平行的等级制行政组织的一个组成部分。反之，私盐贩子常象海盗那
样，沿着海岸和南方内地航道，在地方网络结构中活动，最多也只是在地区
网络结构中活动。从漕运中的榨取所得是在上层官僚中分享其利，私盐贩子
则是私商和投机商，他们侵夺的是正常盐务行政中的官员和商人的收入。
除此之外，朝廷里还有一个有权势的集团想从取消盐务的走私来获利，
①
同时他们又能够限制盐务改革的范围。这个集团就是内务府。这个组织的大
部分收入都来自盐政，后者在传统上又被内务府的任命官员所把持。内务府
在盐务争论中的作用和在其他争论中一样，也没有留下多少文献记载，但人
们已经知道，自从十八世纪初年以来，内务府的财政收入在中国政府的总税
收中的比重一直在增加。②
自然，盐务改革的建议也会危及乡村的稳定，因为这些建议会把据认为
③
是人数最多和最难驾驭的无业游民和无地捣乱分子弄得无所事事。但是，关
① 欣顿： 《经由运河的漕运》，载《中国论文集》第4 期 （1950 年4 月），第33—37 页。
② 清史编纂委员会编： 《清史》，卷193 第2946—2948 页。
③ 梅茨格：《陶澍对淮北盐务专卖的改革》，载《中国论文集》，第16 期（1962 年12 月），第1—39 页。
陶澍作为粮盐二政的改革者所起的作用，曾在魏源的一篇墓志铭中受到热烈的赞扬，见魏源的文集《古微
堂外集》 （1878 年版），卷4 第13—15 页。
① 梅茨格： 《两淮盐务专卖》，第42 页。
② 英文著作中关于内务府的最详细的研究是托伯特的《对清代内务府组织及其主要职能的研究》（芝加哥
大学博士论文，1973 年）。特别是见第148—149、195—200 页。关于内务府在盐政方面的作用，见第115—118
页。
③ 关于走私盐，见佐伯富：《清代盐政的研究》，第157—178 页。
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键的问题不是怕疏远了乡村的居民；它倒不如说是为了安抚宫廷官员们的利
益。可是，我们对这些利益集团的组成、性质和重要性的了解还很有限，必
须等待进一步的研究。
漕运危机是这个世纪最初几十年公共职能普遍崩溃的一个方面。它的根
源部分地在于官僚的玩忽职守。在漕运方面，除了玩忽职守之外还加上了复
杂的运河体系——它的中段与河道总督辖 区相交——的自然困难条件。这种
自然困难来自严重的土壤侵蚀和华北平原定期泛滥所引起的泥沙。到十八世
纪末期，黄河的河床提高到了危险的高度，威胁着堤岸，并引起观察家们预
言它可能改道；结果黄河果然在1853年发生了改道。但是，漕船为了到达北
京必须在淮安附近之点穿过黄河。在这个危险汇合处的西边有一系列吞吐
湖，它们用来容纳黄河的溢水，并且在运河不通的时候提高运河的水位，这
个政策被称为“借黄济运”。多年的淤塞改变了运河系统的蓄水状况，致使
黄河渡口的积沙和整个运河体系的升高了的河床本身使这个系统没法调节水
位，否则势必诱发洪水灾害。淮安的洪水不仅威胁北京的粮食供应，也威胁
到盐税的收入，因为受害地区包括两淮的许多盐厂和晒盐设备。
河道总督的粗疏大意、愚蠢的经济措施和玩忽职守，是 1780年以后一些
官吏奏折中相当注意的事情，但腐化继续在十九世纪初期危害这个机构。根
据许多记载看来，河道总督当局的目的不是在防止洪水，而是细心地在财政
收支上下功夫，即要使洪水定期地每隔一段时间发一次，以证明资财源源流
入河道总督当局是正当的。传说南部河道总督当局三天一巡的宴饮和无休歇
的戏剧演出表明，每年拨给它的六百万两银子，只有十分之一是作了正经用
途。例如1808到1810年，政府据认为曾用了八百万两来疏浚河口；但在后
来的两年中水灾却比以前严重了好几倍。①
非官方记述则认为这种腐化的根子是在十八世纪末期，那时河道总督是
按照和贝谋踊ぶ仆缃峁棺槌傻摹Ｄ鞘苯牒拥雷芏交沟娜吮匦敫�
和乃饺搜曰蝗∷绦璧亩鞒韬捅踊ぁ：瞳｜死后，这种钱
再也没有送到北京过。在道光 时代，治黄工程与运河一样，都变成了失业官
僚的避难所。据说，拿了一位在朝官员的信件去河工任所的新翰林可以指望
得到一万两银子的年俸和其他的好处；如果他是个“举人”功名，仍然可以
得到这个数目的十分之一。①
① 胡昌度：《清代的河政》，载《远东季刊》，卷14 第4 期（1955 年4 月），第505—513 页。又见孟森：
《清代史》第330 页；萧一山：《清代通史》，卷2 第890—892 页；昭梿：《啸亭杂录》，卷7 第29—
30 页；席裕福编：《皇朝政典类纂》，卷45 第7 — 9 页。
① 这样的记述见于李岳瑞：《春冰室野乘》，第56—58 页；此件也重印在其他非官方材料中。见裘匡庐：
《清代轶闻》，卷7 第54—56 页；以及见于欧阳绍熙编：《清谭》，卷5 第11—12 页。
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货币制度与税收制度的混乱
由此可知，到十九世纪初年，庇护制体系泛滥的影响是随处可见的：这
个体系的润滑油是钱，其结果是各级官库无不出现亏累。和固ㄒ院螅�
府开始致力于迫使地方官弥补国库的亏欠 （或亏空），甚至要使现任官员追
补前此历届任下所遗留的亏累。按照学识渊博的省级官员贺长龄的话说，亏
欠问题在十九世纪二十年代是使官吏们全神贯注的当务之急。②
大家都承认，这些亏欠不是由于人民亏欠了税赋，而是由于官吏们自己
盗窃国库造成的，因为他们必须偿付一套随从人马的需要，以及履行他们对
其庇护者官员的义务，甚至在他们适当地照顾到自己的腰包以前就必须这样
办。在庇护制度下，给上司“馈送”是宦场生活中应有之义。在十八世纪末
期的环境中，官吏们不会因为帐务亏累而受处分。的确，正象一位御史无可
③
奈何地指出的那样，谁的亏空越大，谁受的待遇可能越好。可是，和蟆�
的形势反而变成了对民众实行更大的剥削，因为县官们都在更多地搜刮纳税
人，设法弥补他们的赤字。巡抚们用削减县官们的“养廉”来弥补自己的亏
空，而县官们则从老百姓身上索取更多的“陋规”作为对付之策。这种把所
有财政负担转稼给纳税人身上的办法是如此根深蒂固，致使道光帝