此即他从前的师傅朱珪、军机大臣董诰和前都御史刘墉。他号召公开批评政
府中的问题，命令官员们可以直接和秘密地给他上奏议，不须求助于曾经成
②
为和跋斓闹行牡木ΑＳ氪送保骨康鳎龆ㄒ畛Φ摹�
③
私人阴谋活动，派了一位御史来监管军机处的科室。但是，上层行政的改革
不能医治十九世纪官僚制度中根深蒂固的弊病。省级行政是如此腐化，致使
嘉庆帝在掌权六年之后尚未恢复乡村的秩序，尽管他下狠心要根除秕政。
嘉庆帝把他们的改革集中在两方面：撤换官员和节约开支。和贝蟆�
部分省一级高官都已被撤换。1799年初尚在其位的十一个身居要职的官吏
中，六个被迅速撤换：他们是驻南京的总督、陕甘总督、闽浙总督、湖广总
督和云贵总督，以及漕运总督。次年又撤换了河道总督二人。①
这些改革是把和睦吓笥鸦怀闪嗽捶炊怨娜耍谛矶嗲榭鱿拢�
他们曾因和墓叵凳艿焦嶷亍＠纾〈鞍参阕芏降奈庑芄猓�
经因和�1797年用了计谋而未能保持军机处的职务。1799年弹劾和摹�
一位副都御史之兄高书麟，因与和逋欢槐嵬鞑勘呓厍沃啊：瞳｜
死后，高书麟当上了云贵总督。其他官员都由朱珪荐举到各省任职：王秉韬
被任命为河南的河道总督，荆道乾被任命为安徽省的新巡抚，阮元则被任命
为浙江省的巡抚。②
在这次改革中下台的这些省级官员，都受到御史们为响应皇帝重新广开
③
“言路”——对政府进行批评的传统渠道——而上呈的弹劾奏章的指控。
但是，皇帝左右的一位满族亲王却认为，嘉庆帝早在这时以前就已经听信了
忠言，并且在消除和诺男卸星俣蓝系刈鞒隽司龆ā＂堋�
根据最近的考察，嘉庆时代开始了汉族官员在清朝省一级政务中占支配
地位的局面，而这种种族比例的变化原来被人们认为开始于太平天国叛乱的
⑤
时期。因此应该注意到，许多满族御史是属于1799年响应改革的号召和提
①
出弹劾的人。这个时期的任命中是否考虑了种族界限，这还是一个尚待研究
的问题。至今尚远远没有证据表明，嘉庆初年的改革是执行了一条种族主义
的路线。
1799年迅速接连发布的新任命在事实上是否预告省一级行政在进行一
次真正的改革，这一点还不太清楚。所有新的被任命者都是和贝倭耪�
② 《大清仁宗实录》，卷37 第27 页。
③ 梁章钜编： 《枢垣记略》，卷14 第9—10 页。
① 清史编纂委员会编： 《清史》，卷193 第2934—2935 页。
② 关于这些变化的引人入胜的讨论见于昭梿的《啸亭杂录》，卷10 第33—36 页。
③ 《大清仁宗实录》，卷37 第22 页。
④ 昭梿：《啸亭杂录》，卷1 第23 页。
⑤ 凯斯勒：《清代省一级领导班子的种族成份》，载《亚洲研究杂志》，卷28 第3 期 （1969 年5 月），
第499 页。
① 昭梿：《啸亭杂录》，卷10 第36—39 页。
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治的一部分，而不管他们是否属于和拧？銮液瞳｜集团中许多被撤职的
人员，以后又出现在其他官位上，或者准许他们保留爵位舒舒服服地退休。
现在正在进行的研究表明，1814至1820年标志着汉人在省级官职中逐渐占
②
上风的转折点。 在以林清叛乱（1813年）和道光帝继位（1820年）为标志
的这一时期，也在省一级行政的上层发生了同样迅速的人事变动。这几年让
好些新人参加了省一级政府，被任命者都已得到了功名并且在和贝蟆�
得到了官职，他们当中越来越多的人都是从汉人占优势的都察院和翰林院提
拔上来的。象过去一样，皇帝特色人物是靠几个心腹顾问的推荐。这些新任
命者中的许多人，包括改革者湖南人陶澍在内，都是蒋攸铦 （当时的御史，
后来当了省一级显宦）的同僚或朋友，而蒋攸铦本人则是汉军旗人。他们也
因参加了北京的一个非正式诗社——即宣南诗社——而彼此连结在一起，这
个诗社后来还包括了著名的“经世致用”论改革者林则徐和魏源。
这个时期的汉族文人在清代官僚行政中重新得势，可以被看作是太平天
国叛乱及其后的同治中兴时期以曾国藩及其门徒之兴起为顶点的这一趋势的
开端。它也表明，翰林院和都察院中汉人对省一级政府职务的兴趣有了增长。
嘉庆及道光两朝的改革的第二个特点，是大肆宣扬减少宫廷浪费和重大
消耗的节约开支活动。嘉庆帝终止了豪华的南方巡游的传统，而这正是他父
亲的统治的一个标志。他想通过官方政策和以身作则来放慢中央国库资财流
出的速度，来改变贵族和官场成员中泛滥的懒散生活方式。为了达到这个目
的，停止了边疆省份省级官员的每年贡奉，皇袍也被人颂扬地说上面打了补
钉。可是，这些改变不论在京师地区的满洲贵族身上或在各省的官员中都没
有取得持久的效果；在给乾隆皇帝服满国丧之后这些变革便遭到了顽强而成
①
功的抵制。例如，对日益繁衍而贫困的北京旗人人口和内务府的供应，就仍
然是财政上的大问题。②
② 这一研究是哥伦比亚大学波拉切克的博士论文的题目。波拉切克先生的著作可能根本地改变时下对于十
九世纪初期政治的观点。
① 停止各省进贡的上谕，见于《大清仁宗实录》，卷37 第45—46 页。一位御史对于紧缩开支措施的持久
效果的关心，见于罗振玉编：《皇清奏议》，补贵，卷3 第16—17 页。
② 见曹宗儒：《总管内务府考略》，载《文献论丛》，第112—114 页；裘匡庐编：《清代轶闻》，卷7 第
70 页。
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危机的征兆：漕运
嘉庆政府的省一级新官员上任时带着皇帝的诏书，要他们在自己权限内
改革官僚行政。可是，中央政府的改革办法在省一级遇到了和贝鞫镜摹�
干扰。由于这种干扰，产生了在对待平定白莲教叛乱和对待地方政府腐化问
题上的冲突。第三方面的冲突是漕运制度的行政问题。
漕米是中央政府在省里经管的三大要政之一 （其余两件是盐务和黄河的
河道管理）。漕米之政是征集中国南部和中部八个省份的租米，然后运来北
京用以供养京师的宫廷成员和贵族，并储积在仓廒中以待在中国北部分配。
这种征集和运输制度有它自己的主管部 门，它与正规的省级官制相平行，并
且与河道总督衙门相重叠。它的主管叫“漕运总督”，衙署设在江苏省的淮
安。漕运总督之下设省一级漕官，担负漕米之省各设一人，这些漕官直接向
漕运总督负责，不向他驻在省的总督负责。漕官则监管征集漕米的体系，其
人员大部分是非官制的人员。这些人员中多数是由住在运河边的屯田的世袭
船户“旗丁”组成。雇用这些船户的运粮船组成了多达一百只船的船队。漕
运衙门也有它自己的用于护卫运粮船的民兵，沿运河的河闸有它自己的检查
员和检查站，也有它自己雇用的肩夫，后者把粮米从县的征集站运往运河上
的仓库中。①
在嘉庆时代，这个庞大的漕米机构由于各级组织都人浮于事，也由于粮
米每易一次手或通过检查站都要交付陋规而变得腐化了。世袭船户，或“旗
丁”阶层，形成了清代社会中许多集团之一，原来指望他们在一个经济增长、
通货不断膨胀和人口增加的时代依靠固定收入生活。由于他们人数加多，“旗
丁”阶层中的许多人不能取得他们的合法的、赖以生活的世袭田地（“屯田”）。
②此外，漕运制度越来越依赖被称为“水手”的那个被雇佣的游民劳动者阶级。
这一帮人逐渐取代了曾经作为明代漕运制度支柱的“旗丁”，他们需要在自
己的工钱之外索取租米中自己的一份小费。在嘉庆年代，“水手”的人数增
③
加了两倍多，估计增加到了四、五万人。同时，漕运站又是官场中庇护制的
焦点之一。数以百计的候补官员麇集于此，作为中央政府的委员 （“差委”
或“漕委”）领取薪饷。①
由于漕运机构的人员增加，十八世纪的价格也上涨，所以应交给每一条
粮船的船费也相应地上涨不已。1732年每条船的船费为一百三十两到二百
两，1800年涨到三百两，1810年涨到五百两，到道光初年 （1821年）甚至
涨到了七百或八百两。粮税费用的增加使得地方上的绅士谋求谈判免税，这
就增加了纳税户的负担，并且最后也使得征集的实际数量下降，因为贫苦的
纳税人已被剥夺得精光了。它的一个结果便是漕米的逐渐商品化，因为地方
① 关于漕米制度的组织，见星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第165—179 页。又见欣顿：《清代的漕运
制度》，载 《远东季刊》，卷11 第3 期 （1952 年5 月），第339—354 页；以及山口迪子：《清代的漕运
和船商》，载 《东洋史研究》，卷17 第2 期 （1958 年9 月），第56—59 页。
② 关于浮费问题，见星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第185—188、223—224 页。关于无地世袭船户的
问题，见孙玉庭1817 年奏折，载贺长龄：《皇朝经世文编》，卷46 第11 页。
③ 星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第178 页。
① 孟森： 《清代史》，第334 页；山口迪子：《清代的漕运和船商》，第59 页。
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官吏被迫从私商手中购买稻米，以补足他们的定额。 ②
弥补漕粮定额是省一级粮官唯一的最重要工作。为了达到这个目的，他
们与北京仓廒的监管官密切地合作。这些京官的职位是形成官吏侵吞公款的
重要根源，甚至也许是省里漕米机构与北京官吏之间的关键性的中介人。③
漕米定额是向县里征收的，但征收本身在县里不是归漕米机构经办，而是由
正规的地方政府经办。纳税人交给地方经纪人，由后者把漕米送到县的征集
点；在这里由县长验收，他负责把它交到漕运机构的代理人那里去。因此，
漕运制度催征的负担最后落到了内外交困的县长身上，县长只好向他自己的
法定的省一级行政上司那里去发牢骚。④
这些抱怨最后就导致某些省级官员与在漕运中有既得利益的官员发生冲
突。1803年之后当漕运制度已露出百孔千疮的苗头时，利害的冲突开始集中
在向皇帝提建议是否赞成使用海路的问题。与漕运有联系的官员力图保持运
河的内陆运输体系；许多正规省一级官员则希望放弃它，主张利用沿海的海
运。1824—1825年的海运辩论达到高潮，那时内陆漕运体系已暂时瓦解。
漕运危机早在1803年就已见预兆，那时黄河的涨水淤塞了运河，使开往
京师的运粮船运行不畅。那时有许多长篇大论的计划和奏疏上呈给皇帝，主
张另辟新径发展海路，象元代和明初所实行过的那样。黄河大水一退这些建
议就又都消声匿迹，但它们在1810年又被提出来考虑，因为运粮船这时再度
被延误，因而迫使皇帝急于征询关于运河河道与海运同时并举的意见。绝大
多数省一级官员这时的反应是持否定态度。在浙江和江苏两省高级官吏的支
持下，南京总督勒保上疏条陈十二大理由，说明海运为什么既不可行，也不
可取。1815年问题再次被提出，又再次被否定。一个最重要的理由是说不应
该改变祖宗的成法。持这种观点的人后来能把皇帝本人在1816年否决海运建
议的措辞强硬的上谕当作护身符。①
由于私营沿海贸易这时正蒸蒸日上，就显得持反对海运的大多数论点是
昏庸无知的。虽然海盗猖獗、气候恶劣以及造船费用昂贵（凡此都被用作不
便开辟可以行之有效的海运的理由），并没有妨碍在嘉庆时代已有约三千五
百条江苏省商船 （“沙船”）的长江下游商人进行海上贸易。当时已知有少
数企业主拥有三、五十条船的船队，他们主要把华北的豆子运往南方牟利。
赞成开海路的人们认为，这种私人贸易可由政府与私商合作来加以发展，其
结果是最后会使他们得利。大家知道，大宗沿海贸易是从北到南的走向；北
上的船因载货少而往往装载泥沙压舱。户部尚书英和建议，运载漕米的私商
在北上时可分拨百分之二十的吨位装私人货物；回船则可以完全装商品货
物。①
从赞成开辟海道的人看来，海路最重要的是有经济上的优越性，因为它
② 星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第223—224 页；席裕福编：《皇朝政典类纂》，卷49 第3 页。
③ 星斌夫：《大运河：中国的漕运》，第164 页；席裕福编：《皇朝政典类纂》，卷48 第4 — 5 页。
④ 关于漕运机构强加给地方政府的负担，参见欣顿：《清代的漕运制度》，第349、351 页；又见