这事假如不授权给一个本来接受委托为同一目的而执行法律的人，谁还能被授权呢？因此，如果原来的组织法对于立法机关召集会议的时间和开会期限没有加以明确，那么这事就自然落在执行机关的手中，但是这并不是一种随心所欲的专断权力，而是负有这一委托，即必须根据当时情势和事态变迁的要求，只是为了公共福利来行使这一权力。 究竟是立法机关有确定的召集期间好，还是授权君主随时召集立法机关好，或者是两者混用好，我不想在这里加以探讨。我只想指出，即使执行权拥有召开和解散立法机关会议的特权，但是它并不因为此而高于立法机关。１５７。
社会的事物总是不断地发生变化，没有一件事物能
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长期处在同一状态中。 因此人民、财富、贸易、权力等状况随时发生变化；繁盛的大城市冷落衰败，迟早会变成穷乡僻壤而被人忽视，而其他人迹不到的地方却会发展成为富庶的和居民众多的发达地区。 不过，事物并不经常是平均地变迁的，某些习惯和权利即使已无存在的理由，却由于私人的利害关系往往把它们保存下来。 因此常常发生这样的事，在有些政府中，立法机关的一部分是由人民选出的代表组成的，日子久了之后，这种代表的分配变得很不平均，与当初分配代表的理由很不相称。当我们看到有些地方仅仅有城市的名称，所遗留的只是废墟，最多只能在那里找到个别的羊栏和个别的牧羊人，而它们还同人口稠密和财富丰裕的郡那样，选出相同数目的代表出席庞大的立法者议会，我们就知道，沿袭业已失去存在理由的习惯会造成怎样大的错误了。 外人对此将为之瞠目，谁也不能不承认这是需要纠正的，虽然大多数人认为很难找到纠正的办法，因为立法机关的组织法既是社会的原始的和最高的行为，先于社会中的一切明文法而存在，并且完全依赖于人民，下级的权力就不能予以改变。因此，一旦立法机关组成，既然只要政府还继续存在，上述的这种政府中行为的权力人民并不享有，这种障碍便被认为是无法克服的。１５８。
Ｓａｌｕｓｐｏｐｕｌｉｓｕｐｒｅｍａｌｅｘ［人民的福利才是最高的法律］，这的确是公正的和根本的准则，谁真诚地加以遵守谁就不会犯严重的错误。 因此，假如拥有召集立法机关的权力的执行机关，遵照代表分配的真正比例而不是按照它的形式，根据真正的理性而不是根据旧的习惯来规定各地有权被选为
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０１政府论（下）
议员的代表的数量，这种权利不以人民怎样结成选区就能主张，而是以其对公众的贡献为比例，那么这种做法就不能被认为是建立了一个新的立法机构，而原有的立法机关也只是恢复了而已，纠正了由于日久而不知不觉地和不可避免地引起的许多不正常情况。 因为，人民的利益和本意既然需要有公平和平等的代表制，谁使它更接近于这一目的，谁便是政府的真正朋友和创建者，便会得到社会的同意和赞许。 其特权，不外是授予君主的一种权力，在某些场合下，由于发生了不能预见的和不稳定的情况，以致使确定的和不可变更的法律不能运用自如时，君主有权为公众谋福利罢了。 凡是显然为人民谋福利以及把政府建立在它的真正基础之上的任何行为，都是而且永远都是正当的特权。 建立新的选区并从而分配新的代表的权力是带有这样一个假定的，即分配代表的规定迟早会发生变换，以前没有推选代表权利的那些地方可以享有推选代表的权利；基于同样的理由，以前享有推选代表权利的地方也可以失去这种权利，并且对于这样的权利来说变得无足轻重。 会损害政府的，并不是变质或衰败可能引起的现状的变更，而是政府的摧残或压迫人民的倾向，以及扶植一部分人或者一个党派使之有别于其余的人民，形成突出的和不平等的地位这种做法。 无论做什么事情，只要它被确认为是以公正和持久的办法作出的有利于社会和一般人民的行为，就可理直气壮作出。 假如人民以公正的和真正平等的办法来选举他们的代表，适合于政府的原来组织，那么这无疑就是允许并要求他们这样做的社会的意志和行为。
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第十四章 论特权
１５９。
在立法权和执行权分属于不同人的场合中（一切有节制的君主国家和组织良好的政府中都是如此）
，为着社会的福利，有几项事情应当交由握有执行权的人来裁处。因为，立法者既然不能够预见并以法律规定一切有利于社会的事情，那么拥有执行权的法律执行者，在国内法没有作出规定的许多场合，便根据一般的自然法而享有利用自然法为社会谋福利的权利，直到立法机关能够方便地集会来加以规定为止。法律并不能规定所有事情，不能规定的事情必须交由握有执行权的人自由裁量，由他根据公众福利和利益的要求来处理。其实，在某种场合下，法律本身也会给执政权让位，或不如说让位于这一自然和政府的根本法，即应当尽可能地保护社会的所有成员。 因为世间常能发生许多偶然的事情，遇到这些场合，严格和呆板地执行法律会产生负面作用的（如，邻居失火，而把一家无辜的人的房屋拆掉来阻止火势蔓延）
，而且一个人的一桩值得嘉奖和宽恕的行动，由于法律不加区别，反而法律会制裁这些事情，因此统治者在有些场合应当有权减轻法律的严峻性和赦免某些罪犯；因为政府的目的既然是尽可能地保护所有的人，只要能够证明无害于无辜者，便是有
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２０１政府论（下）
罪的人也可以得到饶恕。１６０。
这种并无法律规定、有时甚至违反法律而按照自由裁处来为公众谋福利的行动的权力，就被称为特权。 由于在政府中，制定法律的权力不是经常存在的，而且对于执行所需的快速来说，它的成员过于众多，因此它的行动也过于缓慢；另外，对于一切与公众有关的偶然事故和紧急事情，都不可能预见到，因此法律也不可能都加以规定，并且，如果所制定的法律对于一切符合规定的情况或所有的人都严峻不苟地加以执行，就一定会造成损害；所以，对于法律所没有规定的许多特殊事情，要留给执行权以相当范围的自由来加以处理。１６１。
这种权力，当它为社会的福利并且符合于政府所受的委托和它的目的而被运用时，就是真正的特权，绝对不会受到质难。 因为，如果特权是在相当程度上为了它的本来的目的、即为了人民的福利而被运用，而不是明显地与这一目的相抵触的时候，人民很少会或者决不会在细节上从事苛求或斤斤较量，他们对特权不至考查。 但是，如果执行权和人民之间对于被主张为特权的权力发生不同意见，行使这种特权的倾向究竟是有利还是有害于人民，这一问题就可很容易地决定。１６２。
很容易设想，在政府建立的初期，国家在人数上与家族没有太大差别，在法律的数目上也与家族没有多大不同；既然统治者像他们的父亲那样为了他们的幸福而看护他们，政府的统治就差不多是全凭特权而进行的。 少数既定的法律就够用了，其余概由统治者的裁量和审慎来应付。 可是，当
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政府论（下）３０１
暗弱的君主由于过错或为谄谀所迷惑，为他们私人的目的而不是为公共福利而利用这种权力的时候，人民就不得不以明文的法律就他们认为不利于他们的各个方面对特权加以限定。 因此，对于某些情况，人民认为有明文限制特权的必要时，这些特权是他们和他们的祖先曾广泛地留给君主，凭他的智慧专门用在正当的方面，即在为人民谋福利的方面去应用。１６３。
因此，有人如果这样说，人民以明文法把特权的任何部分加以限定，就是侵犯特权，这是对于政府的一种很错误的见解。 因为，人民这样做并没有剥夺君主的任何应享的权利，而只是宣告：他们所曾不加限定地交给他或者他的祖先的权力，是以他们的福利为目的，当他用于别的方面的时候，就不是他们的本意。 因为，既然政府的目的是为社会谋福利，那么只要是为了这个目的而作的任何改革，就不能算是对任何人的侵犯，因为政府中的任何人都无权背离这个目的。而只有那些不利于或者阻碍公众福利的变革才算是侵犯。那些作相反主张的人们好像认为，君主的利益和社会的福利是截然不同的和分开的，君主不是为此而设立的；这就是在君主制政府中所发生的几乎所有的弊害和混乱的根源。 如果果真是这样，受他统治的人民就不是一批为了他们相互间的福利而加入这个社会的理性动物；他们奉立统治者来统治他们，不是为了保护和促进这种福利，而是被看作一群处在一个主人统辖下的低级动物，主人为了自己的快乐或者利益而养活它们和使用它们。 假如人类是那样的缺乏理性和不明事理，居然加入社会，还以这种条件，那么特权的确会像某些
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人所主张的那样，成为一种危害人民的专断权力了。１６４。
但是，既然我们不能这样设想一个理性的动物，当他自由时，会为了迫害自己而让自己受制于另外一个人（固然，当他有一个善良贤明的统治者时，他也许不以为在一切场合对他的权力加以确切的限制是必要的或有益的）
，特权就只能是人民之许可他们的统治者们，在法律没有规定的场合，按照他们的自由选择来办理一些事情，甚至有时与法律的明文规定相抵触，来为公众谋福利；以至于这种作法人们都默认了。 因为，一个贤明的君主不想辜负人民给他的委托，却又关心人民的福利，就不会嫌有太多的特权、即造福人民的权力。 反之，一个脆弱昏暴的君主，经常会主张享有他的前人所曾运用过的未经法律规定他凭其职位而理应掌握的特权，其目的在于随意加以行使，以获得或形成已别于公众福利的利益，这样，他就使人民不得不重申他们的权利和限制这种权力，而这种权力的行使，如果是为了增加他们的福利，他们本来是会愿意默认的。１６５。
因此，读读英国的历史便会知道，我们的最贤明善良的君主享有的特权最大，这是因为人民注意到了他们的行动的整个倾向是为人民谋福利，因而并不计较他的没有法律根据的、为此目的而作出的一切行动，即使由于人类的任何弱点或者过失（因为君主也只是人，是与别人一样生成的）
，以致与这个目的稍微有些出入，但只要他们的行动的主要趋向明显只是关怀公众，而不是其他的话，也是这样。所以，既然人民有理由认为应该欢迎这些君主在没有法律规定或与法律的明文规定相抵触的场合有所作为，他们就对君主所做的
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一切给予默认，并且没有丝毫怨言地让他们随意扩大他们的特权。 他们正确地断言，君主在这里不会做危害他们的法律的事，因为他们的行动是与一切法律的基础和目的、即公共福利相符的。１６。
当然，这种神一般的君主，根据专制君主制是最好的政体这一论点，应该享有专断的权力，正好像上帝也是用专断权力来统治宇宙一样，因为这种君主是具有上帝的智慧和善良品德的。 根据这一点就形成了如下的说法：贤君的统治，对于他的人民的权利来说，常常会导致最大的危险；因为，如果他们的后继者以不同的思想管理政府，这种先例便会援引贤君的行动，作为他们的特权的标准，好像从前只为人民谋福利而做的事情，在他们就成为他们随心所欲地为害人民的权利，这就会常常引起纷争，有时甚至扰乱公共秩序，直至人民能恢复他们原来的权利，并宣布这从来就不是真正的特权为止，因为社会中的任何人从来都不可能有危害人民的权利；尽管很可能并合理的是，人民不去限制那些并未逾越公共福利的界限的君主或者统治者的特权，因为特权只是在没有规定的情况下谋求公共福利的权力而已。１６７。
英国召集议会的权力，包括确定召开议会的确切日期、地点和期限在内，诚然是国王的一种特权，但是依然负有这样的委托，即必须根据时代的要求和各种不同情形的需要，这一权力就是由于国家的福利而行使的；因为，既然不可能预知何时何地召集议会总是最为适当，就交由执行权来选择，以便有可能最符合于公共福利和最适合于议会的目的。１６８。
有人会提出来一个有关特权的老问题，即：谁来判
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６０１政府论（下）
定这个权力是否使用得当呢？我的回答是：在赋有特权的经常存在的执行权和一个由执行权来决定召集的立法机构之间，裁判者在世界上不可能有；同样地，假如执行机关或立法机关在掌握权力后，企图或实行奴役人民或摧残人民，在立法机关和人民之间也不可能有裁判者。 在这种场合，就像在世界上没有裁判者的其他一切场合一样，人民没有别的补救办法，只有诉诸上天；因为，统治者们在作这样的企图时，行使着一种人民从未赋予他们的权力（绝不能设想人民会同意由任何人为了危害他们而统治他们）
，去做他们没有权利做的事情。 假如人民的集体或任何个人被剥夺了权利，或处在不根据权利而行使的权力的支配之下，而在人世间又无处告诉，那么这个十分重要的案子每让他们处理时，就有权诉诸上天。 因此，在这种场合下，虽然人民不能成为裁判者而根据社会的组织法拥有较高的权力来对这案件作出决定和作有效的宣判，但，在人世间无可告诉的场合，他们基于一种先于人类一切明文法而存在的并驾�
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