国时，异议仍起。甚至到了嘉庆以后，一些不谙掌故的官员，仍以乾隆帝开辟新疆岁增兵饷三百万两的错误说法，对此加以贬词。
其三，因势利导。乾隆帝一征准部时，本来只想在擒获达瓦齐后，将厄鲁特的绰罗斯（即准噶尔）、和硕特、杜尔伯特、辉特四部分设四汗，按喀尔喀四部之例，实行扎萨克制，不屯驻官兵，不派驻将军、大臣，不料，阿睦尔撒纳谋当总汗，兴兵叛乱，因而在二征准部时，改变了原来的设想，筑城驻兵，屯垦田地，设置将军、大臣，招民入居。对于天山南路的辽阔回疆，乾隆帝最初也仅是想沿袭其臣服于准汗的旧制，收贡赋，仍让伯克管辖回城，谁知大、小和卓拒帝拒抚，忘恩为乱，遂于平叛之后，加强对回疆的管辖，设官驻兵，辖治伯克。乾隆帝根据形势的变化采取新的方针、政策，对新疆的开发，起了重大作用。
其四，亲理军务。兴兵以来，五年内乾隆帝日夜操劳，军务繁忙时，“运筹乙夜”，举凡用兵与否，征讨方针、政策与策略，将帅的任用，粮饷、马匹、器械的筹备和运输，等等，他都一一过问和决策。仅《清实录》所载关于用兵的上谕，就有几百道。
《圣武记》总论清帝指挥征战时写道：“前代方略专持本兵，我朝悉禀庙算。羽檄交驰，立时批答，虽午夜必起披览，召见军机大臣，指示曲折，万里如禁闼。”［2］这段评述正可作为乾隆帝亲理军务的最好写照。
其五，赏罚严明。五年之中，大批官将浮沉消长，虽然不能说乾隆帝的惩奖完全正确，无一差错，但他确实对此极为重视，敢于惩治劣帅庸弁，敢于擢用猛士勇将，基本上作到了赏必信罚必严。绿营兵高天喜，以军功陆续升为保宁堡守备，二十二年随参将迈斯汉往援副将军兆惠，风雪道梗，单骑往探，奋欲赴援，为迈斯汉所阻，帝知其情后，诏革迈斯汉职，以高代为参将，第二年升至西宁总兵，授领队大臣，年底战死黑水营。乾隆帝闻悉，赋诗悼惜，赞其为绿旗中第一人，图形于紫光阁，亲书赞同说：“爪牙之将，用不拘资，感予特达，授命何辞？百战百进，义弗旋踵，怒则血赤，是为血勇。呜乎！听鼓鼙之声，则思将帅之臣；听磐声，则思死封疆之臣。”［3］富德以一贯奋勇冲杀，十余年内，由护军升至定边右副将军，兼任都统、尚书、领侍卫内大臣、御前大臣，封一等靖远成勇侯，图形紫光阁。兆惠因两次被困，坚守出围，征服回部，五年之内，由办理粮运的侍郎荣任定边将军，升为尚书、都统、领侍卫内大臣、协办大学士，封一等武毅谋勇公，加宗室公品级，图形紫光阁，后配享太庙，其子扎兰泰娶高宗第九女和硕和恪公主，授额驸，袭爵。对怯战畏敌、因循苟且、贻误军机之人，乾隆帝严加惩治。五年内，他先后逮问定西将军、一等公策楞、参赞大臣玉保、定西将军永常，将定边左副将军、尚书、领侍卫内大臣、二等公哈达哈与定西将军、尚书、协办大学士、二等公达尔当阿革职削爵，罚充披甲，诛死靖逆将军觉罗雅尔哈善，勒令参赞大臣、都统、二等公哈宁阿自尽。这对严明军纪，激励将帅和三军官兵，增强军队战斗力，克敌取胜，起了重大的作用。
其六，建树殊勋。乾隆帝非常高兴而且十分得意地说，用兵准、回获得了极大的胜利，建立了丰功殊勋。他在《开惑论》中写道：“两大部落，不为不强，周二万余里，不为不广，五年成功，不为不速。”他这样说，一点也不过分，辛苦五年，实现了父祖未竟的志愿，安定了西北局面，消除了产生大的变乱的基础，扩大了版图，节省了巨量军费，实为全胜，实为殊勋。
二、设官建置驻兵屯田 新疆迅速发展
乾隆皇帝上述关于用兵准、回之成效的评论，大体上是符合历史实际的，清政府统一了天山南北广大区域，为开发大西北、促进统一的多民族祖国的发展，奠定了必不可少的坚实基础。但是，事情并没有完，这一伟大事业刚刚开始，不能半途而废，因此，紧接着，乾隆帝又作了长期不懈的努力，花费了大量人力、财力和物力，采取了许多措施，为建设、巩固大西北做出了重大的贡献。
他早在战争进行中，就确定了对待准、回地区的基本方针。二十二年四月十六日，他谕告军机大臣：准噶尔喇嘛断不可信，从前尚曾降旨欲设立库伦，振兴黄教，“今准噶尔等作孽深重，福泽已尽”，未曾助乱的喇嘛可以留下性命，但“断不可仍前库伦、锡啞⒖安嫉让拧保膊槐Ａ舳跬乜耍ㄔ岛怪渴簦┖驮咨Ｃ牛≡衲昀喜簧露酥耍狗抛芄埽芟阶疾咳嗽薄＃�4］过了一个月，五月十六日，他又降谕说：前命将军等进剿（厄鲁特四部）各鄂拓克时，将老幼人等安抚，择其可信之人，授为总管、副总管，“不得照从前留各鄂拓克旧名，仍授为宰桑、牧楞额等名目”。［5］这时他已决定完全取消厄鲁特四部旧的政治制度，要实行由帝任官管辖其部人员的新制。二十三年二月二十七日，因领队大臣阿里衮奏称于布叶搜获库尔勒城伯克托克托的属人巴雅尔，他下谕给靖逆将军雅尔哈善说：如果库尔勒城归顺，即“仍令伯克托克托管辖”，“其他招服回人头目，亦可照此办理”。［6］同年九月十五日他又下谕说：伊犁要驻兵，回部则不驻兵，但“拣选头目，统辖城堡，总归伊犁军营节制”。［7］此后，由于形势的变化，具体作法有所改动，但基本方针没有变，那就是要将准、回地区纳入清朝的版图，直接隶属于清政府管辖，最终变成为大清国的一省。
对于乾隆帝统一和建设西北地区的宏伟事业，不少大臣很不理解，乱发异议。他们认为西域二万余里，“沙漠辽远，牲畜凋耗，难驻守”。大学士史贻直早在二十二年十月就提出捐弃伊犁的主张。大学士陈世倌特上专折，以“粮饷、马力、将帅”三个难题，反对继续用兵。乾隆帝予以一一驳斥，坚决排除浅见庸议的干扰，选任了几位能臣，来贯彻执行他建设西北的方针，主要是阿桂、舒赫德、明瑞和伊勒图。
舒赫德从乾隆十八年就到西北处理准部问题，二十三年起，以参赞大臣、尚书、都统的头衔驻阿克苏，连续好几年，先后奏定回城赋税台站，设伯克，阿克苏铸腾格，阿克苏、库车、哈喇沙尔、乌什、和阗置文武官员，政绩卓著。阿桂于二十年以内阁学士身份赴北路乌里雅苏台督台站起，到三十三年止，除短期调离外，基本上在准、回地区任参赞大臣、伊犁将军等职。他针对创事初期某些大臣畏难主退的异议，奏称“守边以驻兵为先，驻兵以军食为要”，建议广开屯田，建置城邑，设台站，移各省有工艺技术之人入新域，均被朝廷采纳，一一施行，使新城、新村、兵营依次建立，人口上升，田地增多，“一如内地，数千里行旅晏然”。明瑞在用兵中屡立军功，二十七年任第一位伊犁将军，直到三十三年。伊勒图很早就以副都统职衔驻乌鲁木齐，不久移驻阿克苏，三十三年任伊犁将军，三十六年，降参赞大臣驻乌什，三十八年复任将军直到五十年去世。伊勒图驻边二十余年，“诸所经画，缜密垂久远”，对屯田、筑城、铸钱、采煤、炼铁等，作了很多工作，贡献很大。［8］
乾隆帝依靠这些能臣，大力进行建设西北的宏伟事业，主要作了以下四个方面之事。其一，设官建置。二十五年八月，命阿桂总理伊犁事务，第二年九月令明瑞赴伊犁代阿桂办事。二十七年十月十六日，他以“伊犁为新疆都会，现在驻兵屯田，自应设立将军，总管事务”，授明瑞为“总管伊犁等处将军”，照例颁赐敕印旗牌。［9］伊犁将军总管全疆军政财经等一切事务，集中军政大权于一身，下设都统、副都统、参赞大臣、领队大臣、理事大臣、总管等官，分驻各城。对天山以南的回疆各城，沿用其官名旧制，设阿奇木伯克（总管）、伊沙噶伯克（协理）、噶杂拉齐伯克（掌地亩钱粮）、商伯克（征输粮赋）、哈子伯克（管诉讼）等官“理回务”，大体上以归顺的伯克充任，均由大皇帝指派，皆听命于本城参赞大臣（或办事大臣、领队大臣），定期轮班至京朝觐。息兵初期，乾隆帝对重要回城的阿奇木伯克的人选，十分重视，挑选可靠之人充任。他于二十五年三月初七日谕示军机大臣：授辅国公噶岱默特为喀什噶尔阿奇木伯克，贝靳鄂对为叶尔羌阿奇木伯克，贝子品级辅国公色提巴勒氏为阿克苏阿奇木伯克，噶岱默特之子阿布都喇玛为拜城阿奇木伯克，郡王品级贝勒玉素布之弟阿布都拉为乌什阿奇木伯克。这些伯克皆系早期来归并在征讨霍集占时从征立功效忠清帝之人。
其二，筑城驻兵。军务告竣之后，乾隆帝命留下部分军队屯驻重要城市，并陆续从陕西、甘肃、北京、东北，佥派八旗满洲、蒙古官兵、索伦、锡伯、达呼尔、察哈尔和绿营兵前来驻防或换彷，形成了固定的军事制度，又相继筑造了惠远、惠宁、绥定、广仁、赡德、拱宸、熙春、塔尔奇、宁远（以上称伊犁九城）、绥靖、迪化、巩宁、会宁、庆绥、安阜、永宁、喀喇沙尔、徕宁等城。伊犁将军所驻的惠远城有满洲驻防兵四千，惠宁城满兵二千一百四十名，伊犁河南岸有锡伯、索伦、达呼尔、察哈尔蒙古、厄鲁特、沙毕纳尔兵六千二百名，绥定等六城有绿营携眷兵三千，天山北路共一万五千立百余名兵士，星拱棋布，与伊犁城环峙，另外还有换防于回疆与塔尔巴哈台之兵二千三百名。天山南路回疆各城，共有番戍兵五千七百余名，其中，叶尔羌、喀什噶尔各九百名，阿克苏八百名。夭山东路乌鲁木齐，设有都统一员，辖驻防满兵三千四百六十名，兼辖巴里坤、古城驻防兵二千及屯田绿旗兵四千。乌什还有屯田绿旗兵一千。以上各处兵马，皆属伊犁将军节制调遣。
其三，屯田移民。天山北路，人烟稀少，准部人员又多不习农耕，农业生产十分落后，粮食奇缺价昂。清政府从康熙末年起，便开始佥兵屯垦田地，派土默特兵一千，于苏勒厄图、喀喇乌苏等处创屯，后陆续增屯吐鲁番、鄂尔坤等地。乾隆初，回部辟展等城，“多设屯，厚兵力”。用兵准、回期间，尤其是获胜息兵以后，乾隆帝大力推行屯田政策，兵屯、民屯、回屯空前发展。二十年，以伊犁西境喀尔喀东陲多闲壤，遣满、蒙、汉兵数千开屯，又予额尔齐斯、巴里坤等处派甘肃、凉州、肃州屯兵五百垦种田地。二十三年，于辟展、鲁克察克、乌鲁木齐、托克逊、哈喇沙尔大办屯田，置新旧屯兵一万七千名，每人种二十亩。大学士管陕甘总督黄廷桂奏请拨饷以备屯田籽种之用，他立命户部于附近甘肃的省分发银三百万两，迅速解甘，以备供支。
乾隆二十五年起，舒赫德、阿佳、明瑞于伊犁等处大兴屯田，庸懦之臣又生异议，妄称屯田劳民，乾隆帝为此于二十五年五月初九日特下专谕，批驳了“蚩蚩无识之徒”的“以讹传讹”。他强调指出，大办屯田，不是劳民动众，而是于民有利，是“惠民”而不是害民，不管是招募迁移回民到伊犁等处屯垦，还是将免死之犯人遣往种地，都是有益于民的。他特别讲了一段兴办屯田的“深意”，十分精彩，摘录如下：
“……且朕规划此事，更有深意。国家生齿繁庶，即自乾隆元年至今二十五年之间，滋生民数，岁不下亿万，而提封止有此数，余利颇艰。且古北口外一带，往代皆号岩疆，不敢尺寸逾越，我朝四十八部，子弟臣仆，视同一家。沿边内地民人，前往种植，成家室而长子孙，其利甚溥，设从而禁之，是厉民矣。今乌鲁木齐、辟展各处，知屯政方兴，客民已源源前往贸易，茆薝土锉，各成聚落，将来阡陌日增，树艺日广，则甘肃等处无业贫民，前赴营生耕作，汙莱辟而就食多，于国家牧民本图，大有稗益。……今办理屯种，亦祇因地制宜之举，而无识者又疑劳民，朕实不解，且付之不必解，而天下后世，自有公论耳”。［10］
这道谕旨强有力地表明了，乾隆皇帝确实是目光敏锐、高瞻远瞩、英明果断。他不仅把屯田当作“资兵食”解决军粮供应的重要手段，还用以改善兵火之后残弱回人的生活，振兴回部，并以此来对付人口危机，克服整个国家人口增长过快人多地少衣食艰辛的困难，为内地汉民开辟广阔的谋生途径。这一见解非常新颖十分高明，根据这一想法实行的移民、容民入疆的政策，是富国利民的好政策。早在康熙五十二年十月初二日，乾隆帝的皇祖父就下谕讲到，人多地少使粮价地价昂贵的问题。他指出：“先年人少田多，一亩之田，其值银不过数钱，今因人多价贵，一亩之值，竟至数两不等。……今岁不特田禾大收，即芝麻、棉花，皆得收获，如此丰年，而米粟尚贵，皆由人多地少故耳。”［11］第二年六月初六日，他又下谕指责一些官员的条陈徒奏垦田积谷，是“不识时务”，因“今人民蕃庶，食众田寡，山地尽行耕种，此外更有何应垦之田为积谷之计耶！”［12］到了乾隆朝，人口猛增，这一矛盾更为尖锐。乾隆帝在谕中讲到二十五年内，“滋生民数，岁不下亿万”，并非无根据地浮夸之词。乾隆六年，全国在册人口已达一亿四千三百四十余万，超过了历史上任何一个朝代，而到乾隆二十五年，二十年中竟达到一亿九千六百八十余万，增加了三分之一。人口增加的数量之多，比例之大，速度之快，实在令人吃惊。到乾隆六十年，更增至二亿九千六百九十六万八千九百六十人。内地田土有限，怎么办？很显然，移民入边疆，容许中原人丁流入边疆垦种田地，是解决人多地少矛盾的一个良好计策。乾隆帝看准了这一点，因此他果断决定，要在西北新域中大力推行屯田，哪怕冒着被无识之人讥为“劳民”，暂时不为人们理解的风险，也要把屯田办下去，但他相信“天下后世，