现代战争的方式更迫切地要求劳动和生产，他要求国会同意
他列举的生产指标：（１）飞机——１９４２年为６万架，１９４３年
为１２．５万架；（２）坦克——１９４２年为４．５万辆，１９４３年为７．５
万辆；（３）防空火炮——１９４２年为２万门，１９４３年为３．５万门；
（４）船舶——１９４２年总数为６００万吨位，１９４３年建造１０００万
吨位。他强调，〃民用生产将不得不进一步地
削减，再削减，在许多情况下，还要完全取消。〃为了便于统
管战时经济，罗斯福政府建立了一系列调节和管理经济的临
时机构，这是一批让人们应接不暇的以大写英文字母缩写为
代称的机构。
其实早在欧洲战争爆发的一周后，即罗斯福颁布〃全国
有限紧急状态〃宣言的９月８日，罗斯福就把原属财政部的
预算局改为总统直属机构，它负责向总统汇报政府各机构活
动的进展，并可前往各部门和各个战场为总统收集准确材料，
使总统了解经费使用的前因后果及规模。德国入侵低地国家
后，罗斯福成立了紧急事务处理办公室。它下辖的主要机构
有生产管理局和物价管理局，此外还有民防局、国防运输局、
租借管理局、科学研究和发展局、全国战时劳工局、经济作
战局和战时航运局。１９４１年９月，罗斯福又成立供应、优先
调拨和分配局，它掌握国防生产、民用经济以及对英、苏物
资供应和分配的权力。
现在，罗斯福依据国会新近赋予他的权力——根据作战
需要建立任何新机构在经济范围内优先配置资源——建立了
战时生产局，作为最高战时机构。他慎重地物色了３个月的
局长人选，最后选中了唐纳德·纳尔逊。战时生产局担负起
生产管理局和供应、优先调拨和分配局的职责。罗斯福又于
１９４２年１０月建立经济稳定局，任命最高法院法官詹姆斯·
贝尔纳斯为该局局长，并授以处理经济问题的最高指挥权，有
权管辖战时生产局。１９４３年５月成立战时动员局，仍由贝尔
纳斯领导。这使得他实际上成为有权协调一切战时计划和对
经济实行全面控制的总统助理。通过这些机构，政府控制了
全国经济。
战时经济体制的另一重要特征是全国经济中国家投资的
急剧增加。骤然铺开的如此壮观的军火生产规模，其所需要
的资金缺口太大。联邦政府运用多种方式筹集经费，主要有：
加强同包括银行在内的经济生活各部门的联系；致力于控制
通货膨胀，使支出下降，并使消费者有更多的余钱投向数目
激增的政府公债，于是政府便能把这些公债以较低利率售出；
扩大征税的范围和方式，使国内税收在几年间增加了８倍多。
即令如此，由于战费支出过于庞大，初期即达每天１亿左右，
这就使得联邦政府在有效实行了上述措施后，仍感入不敷出，
只得走凯恩斯式的赤字预算的道路。联邦政府从１９４１至
１９４５财政年度的预算支出，总计约为３１７６亿美元，其中２８１５亿用
于战争，占总数的８８．６％。１９４１年的国债为５６３亿美
元，１９４５年上升到２５２５亿。在上述用于战争的２８１５亿美元
中，大约有４３％来自这段时期的税收和其他非借贷来源。造
成这种现象的一个重要原因是，私人垄断资本家鉴于第一次
世界大战的教训，拒绝出资扩大军事生产组织，不得已的联
邦政府承担了大部分军事工业建设。政府在这５年间共投入
美国所有各生产领域的资金共有４６２亿美元，占了这期间所
有投资的２３以上。这样，到战争结束时，联邦政府已拥有B
全部原子能工业、生产合成橡胶企业的９６％、生产飞机和引
擎的７１％、生产金属镁企业的９０％。政府还建成了钢铁厂、
造船厂、军火工厂、发电站等企业。国有资产在整个国民财
富中的比重上升了５个百分点。
战时经济体制的运行在很大程度上有赖于联邦政府运用
各种经济杠杆和行政管理手段，并且有赖于这种运用的得法
和得力。这些经济杠杆主要是工资、物价、房租、税收、公
债等。罗斯福在美国参战前后就作了几次稳定物价的尝试，均
效果不佳。国会便于１９４２年１月通过了物价控制紧急法令，
授权物价管理署控制物价和房租，并规定对违章者特别处罚。
由于战时政府和消费者都在大量购买，造成很多商品供不应
求，供需状况刺激了物价上扬，又由于农产评价格长期未得
到控制，所以战时通货膨胀一直成为战时经济体制的副产品，
它既困扰着政府的年度财政预算，又困扰着中下层收入者的
日常生活，这成为共和党在１９４２年中期选举中大获进展的重
要原因。可见，物价问题已成为战时经济体制中极为关键的
一个症结问题。
罗斯福在１９４２年底加大了反通货膨胀的力度。他要求国
会授予他调整农产评价格的全权，这项要求连同稳定工资和
薪金的权利，都得到了批准。罗斯福随即下达行政指令，要
求相关职能部门和临时机构对诸如工资、薪金、零售物价和
批发价、房租、农产评价格进行严格的限定。为了对这些管
制事项加以监督，罗斯福成立了经济稳定局（即战时动员局
的前身）。次年４月，罗斯福发出〃坚守阵地〃的著名命令，
对所有影响生活费用的所有商品规定了最高限价。当上述举
措仍不足以解决通货膨胀这个战时顽症时，罗斯福下令对轮
胎、汽油、食糖、咖啡、牛油、酒、烟等商其实行定量配给。
同时又对囤积居奇和黑市交易进行惩治。不久，市场上厨具、
餐具、玩具、学习用具等日常用具，甚至如发夹、痰盂、照
相机、尿布等都告脱销。到１９４３年，政府对９５％的食品类商
其实行定量配给。造成这种情况的原因有三：一是民用品业
的转向导致生活资料的生产锐减；二是战火破坏了上述诸多
商品的原料供给线；三是政府大量订货、采购并运往战场。还
在１９４２年底，军队和租借法案就吸收了全国所生产食品的
１／４，这其中特别包括罐装的、冷冻的、脱水的食品。这种少
有的情况引起国内人民生活的困难和不便，罗斯福便在〃炉
边谈话〃中对同胞们进行耐心的说理和教育。他强调，如果
出现恶性通货膨胀，就会动摇整个战时经济体制，以致威胁
整个决定战局命运的生产计划。他吁请同胞们凭着伟大的理
解力和坚贞的爱国心作出必要的〃牺牲〃，他说，为了文明必
须付出艰苦工作、悲伤和流血的代价。
罗斯福以身作则，带头购买了第一张Ｅ类公债。他不独
呼吁国内人民要克制自己的生活，把省吃俭用的钱用来购买
战时公债，而且让白宫首先符合这一要求。此后，极不讲究
且无甚特色的白宫膳食成了白宫的一大特色，使许多原先无
事常来揩油的人望而却步，也使得白宫勤杂人员和工作人员
总在盼望英王或类似的贵宾驾到，因为那时白宫的生活要弄
得丰盛和得体一些。榜样的效应立竿见影，各地常出现这样
的情景：朔风中竖起衣领的人们排着长队，等候公债销售点
开门营业。财政部为筹措战费共出售了７次战时公债和最后
的胜利公债，共约１５６９亿美元，其中１／３被个人认购。当时
政府的宣传工作也确实到家：有幅公债广告上画着一个垂死
的美国士兵，标题是：〃他献出了他的生命——而你不过是把
钱借给国家。〃站在这样的广告牌下，有谁还会不热血沸腾呢？
罗斯福和他的政府在统制或驾驭战时经济体制方面，也
显示出了独特、果敢乃至高超的行政管理技巧。罗斯福利用
战时非常时期的情势，利用国会两度授予总统的战时权力法，
利用对这种权力法最充分最宽泛的解释，利用战时行政部门
在管理行为上的直接性和近便性，打破了很多美国政治制度
发展史上的成文规定或惯例，开创了许多时人闻所未闻的先
例，尤其是他那罗斯福风格的管理方式更让人眼花缭乱，叹
为观止。而这一切造成的结果就是：罗斯福建立起来的战时
体制及其管理方法不仅有效地决定了战争目标的实现，而且
深刻地变革了美国政治制度本身，它们中的许多内容固化为
战后美国政治生活的一部分。以至于美国国会在１９４５年，第
一次对自身制度进行大规模的检查后，认识到若想赶上权力
膨胀、行为逼人的行政部门，就需要使自身机器和运行方法
现代化以适应现代条件。
战时，罗斯福要处理的事务既多又杂，其中突发性的居
多。表面上看，他应对这些事务时杂乱无章，且略显被动。实
际上，他不独重视眼前的细节和具体的战术，并且喜欢凡事
从大处着手，高屋建瓴地概括出行动计划的目标。尔后，他
就让属下的人绘制精致的组织图表，但它往往在实施过程中
很少发挥参考价值的作用，其重要性也许只在于显示总统对
该事务和负责规划的人的重视。他真正感兴趣的是那些雷厉
风行、忠实于他，并且效率很高的人，而这时这个人主管的
机构则是次要的。在战时，人们时常抱怨记不住罗斯福那层
出不穷的代称各种临时机构的英文缩写字母，这些机构出台
的随意性及其职责权限上的含混、重叠或交叉，也时常引起
共和党对手的抨击。事实上，这正是罗斯福式的管理方式的
有效和高明之处。
罗斯福本来似乎可以不必设那么多管制战时体制和处理
战时事务的临时机构的，因为依政治传统沿袭下来的华盛顿
的那些政府各职能部门及其他常设机构，都有能力或余地担
负起这些使命来，必要时把它们充实或调整一下就行。并且
以前的总统们也正是这样作的。但是，罗斯福从来就对固定
组织所形成的框架结构不感兴趣，他不愿意过分强调一种严
密而规范的行政节制系统，认为这将窒息他所喜爱的那种生
机勃勃的局面，并且认为依照机械原则建立的固定组织结构
无法适应战时变幻无常的事态，更无法预测和控制未来。相
反，富于想象力的试验和灵活的临时机构恰能作到这一点，因
为未来是从趋势、可能性、偶发事件和机遇中产生的，它甚
至是可以被影响的。
这样，罗斯福就侧重于从人而非物的角度来看待行政管
理。这就决定了他授权的方式。情况往往是这样进行的：理
直气壮地要求国会通过他提出的法令草案，这在战时要平
时容易的多；然后，依照法案的精神给将要设置的临时机构
规定一个框架性的职责和权限，随即就任命经过他反复筛选、
再三斟酌甚至痛苦地取舍的人选，来全权负责该机构的工作。
至于该机构的具体活动他一概不管，除非它们同罗斯福的情
趣相关或者他极熟悉企业务（譬如海军、船舶方面的），这时
他刻意展示其特长——对技术性细节的洞悉和枯躁数据的熟
识——往往起到崇敬权威的轰动效应。他敢于放手领导，却
从不最终对他们许下诺言。他让他们尽情尽兴地发挥其个性
特长，而以高度的自尊保持一种明确的超然态度，与这些事
务保持一定的距离（如果需要的话，他又能迅速了解到其中
有用的信息）。由于这些机构都直属于总统管辖，他就很自然
地在他们中间造成一种领袖的超凡魅力。并且使他们感到只
有总统才是所有不断发展着的事态的中心。
罗斯福往往让周围人都知道了将有某个机构要设置，而
自己则不动声色地开始物色人选。过程中，他对谁都不明确
许诺，也尽量掩饰自己的思想过程，但一般是霍普金斯除外。
而有趣的是，总有几个人认为自己就是当然的候选人。任命
总在最后一刻宣布，他乐意较长时间地控制任免权，以此作
为增强对总统向心力的工具。他曾经多次把个性、政见和才
能截然不同的人放在一个机构里，或者让他们同做或先后做
一件事。如他让威廉·努森这个产业界巨子和西德尼·希尔
曼这个工会领袖共同领导生产管理局，任务是配合总统推动
和控制战时生产。这样做符合罗斯福的个性，他不喜欢完全
信赖某一个人，即使对霍普金斯也是这样。他喜欢自己是注
意的中心，这套让手下人互不相容、互相牵制的机制使他更
安稳地居中操纵，并轻易地使自己成为每个官员必需的盟友
和伙伴。同时，这也减少了临时机构自我扩张或趋向衙门化
的倾向，防止了任何联合起来反对他的可能性。
罗斯福在战时设置这些临时机构时，还总给人以授权含
混、职能重叠的印象，这主要是从纵向考察得来的印象。在
控制战时经济方面，罗斯福先是于１９４１年１月成立生产管理
局。１年后又成立战时生产局，实际上已架空了前者。深孚众
望的努森不愿在纳尔逊手下工作，气愤地扬言要回家不干了。
罗斯福在众人劝说下仍不改初衷，而是约见努森来白宫共进
午餐，努森罗列的数据表明他任内的工作无懈可击，但罗斯
福仍和蔼地漫谈其他的事，其实他已经安排好了一切。午餐
结束时，努森愿意继续效劳，并接受了总统授予的陆军中将
的任命，实际上仍在同一个机构里主管生产。穿上军装的努
森总让人觉得别扭甚至滑稽。可是９个月后，罗斯福又在当
初规定为最高战时机构的战时生产局的上面，设置了有权管
辖它的经济稳定局。于是纳尔逊又面临着努森当时的难堪境
地，当初纳尔逊这个位置人人想坐，甚至包括副总统华莱士。
这些时隐时显的机构及其职能权限的重叠，不可避免地引起
浪费、推诿、扯皮和延误工作。这些机构都直接对总统负责，
他花在这方面的精力也显得太多了些。他麾下的预算局局长
哈罗德·史密斯曾感慨道，总统是位反复无常的行政长官，也
是历史上伟大的行政天才。总体而言，〃以这些公