这次大选无异于是对〃新政〃举行的一次民意向背的公民投
票，而人民对大萧条时期胡佛总统的一切印象太深了。
１９３７年１月２０日，罗斯福在４年前的老地方再次宣誓
就职，只是这次的风雨更大。罗斯福的就职演说表明他将实
行更为激进的变革，〃我知道，全国三分之一的人居住简陋，
衣衫褴褛，营养不良。我对大家描绘这个情景并不是由于灰
心丧气，而是因为全国都看到了并且认识到这是非正义的，从
而要把它消灭掉。〃
罗斯福针对政府权力与宪法的本质关系作了适可而止的
提示：“我们本能地认识到更深刻的需要——需要通过政府去
找到实现我们共同目标的工具，以便为个人解决这个复杂的
文明社会中不断产生的问题……我们拒绝让涉及到我们共同
福利的问题听从机会的阵风和灾难的狂飙去摆布。〃他继而指
出，美国的基本民主体制和人民的安全保障不是靠取消政府
的权力，而是要依靠把这种权力委托给人民可以通过诚实而
自由的选举制度定期决定去留的人。１７８７年的宪法并没有使
美国的民主软弱无力。
大概只有坐在罗斯福不远处的首席大法官休斯，才对这
些话的弦外之音尤感刺耳。长期以来，罗斯福对最高法院阻
挠新政的行为一直耿耿于怀。现在，他挟空前的竞选优势及
支持背景，胸有成竹地准备实施反击，以拒绝司法部门的摆
布和羁绊。并且，他还以人民的名义标识这种反击的正义性：
〃人民将会坚决要求民选政府的每一个机构运用有效的手段
来实现他们的意愿。〃
１９３７年２月５日，罗斯福向国会提交了自己酝酿已久且
精心炮制的司法改革法案。他指出：年迈体弱和人员不足致
使联邦法院备审案件积压成堆，审判工作拖拉，譬如最高法
院在一年之内就使８７％的呈送案件束之高阁。为减轻法官们
本人所能负担的工作量和使法院增添活力，该法案提议：当
一位服务至少已１０年而年过７０岁的联邦法官６个月后尚未
辞职或退休时，总统可以给法院增加１名新法官；但进入最
高法院的不能超过６名，进入下属各联邦法院的不能超过４４
名。总统的提案还试图表明：这种向法院〃掺沙子〃的做法
不是一种偏狭的政治手段，而是基于敦促年迈法官退休以提
高工作效率以及下面所表明的堂堂正正的理由：
〃现代社会的复杂性同样要求不断向法院输送新生力量，
如同政府机关或私人品业在运行过程中需要增添活力一样。
体力的和脑力的衰竭使人经常回避对复杂多变的环境的研
究，而旧眼光视野中的新事物也将变得模糊不清，这就无法
满足当代人的需要。我们有理由相信那些固守陈旧传统的老
人们将会因此而放弃对现代和未来的研究与探索。〃
这项法案看起来措词温和，言之成理，实施起来简便易
行，似乎也没有改变庄严的三权分立与制衡原则。但是，总
统的真实用心昭然若揭，即通过自己的任命来扩大最高法院
的自由派势力，进而造就一个柔顺的听话的司法机构。
除坚定的新政支持派之外，法案在举国上下引起了惶惑、
错愕、惊恐和反对。有相当数量的人认为罗斯福将一个严肃
的政体问题巧妙地化解为一个技术性的处理方法，是一种不
够坦荡的自作聪明。同时，这种处处〃以人民的名义〃为幌
子而实则拐弯抹角的手段引起了人民的反感，尤其是触及了
广大视最高法院为民主政体的〃安全阀〃的美国人民感情的
深处。在雪片般飞向国会的信件中，有不少人指责它根本就
是一种狡诈的欺骗手法。此外，人们很快发现，罗斯福关于
年迈必将导致工作效率低下的论点存在着明显的漏洞，很难
自圆其说。譬如他在最高法院中最坚定的一贯支持者布兰代
斯也已经８１岁，而总统显然不希望他退休。７０岁以上的国会
议员和全国的老年人，不仅纷纷站出来证明自己并未在才智
和精力上有所衰退，而且认为罗斯福不给老年人以应有的尊
敬。自由主义者惟恐作为公民自由保护者的最高法院被削弱，
因而焦虑不安。更多的人认为此举纯属罗斯福对最高法院的
一种过火而失态的报复，这将为专制独裁提供某种可能性条
件。显然，罗斯福的这种〃过火〃的反击，把从前批评最高
法院的人赶到了维护司法至上的一边。
自１９３３年执政以来，罗斯福的主张从来没有像这次遭到
如此广泛而激烈的反对。共和党在这场斗争中并没有一马当
先，而是沉默地静观１９３６年组成的罗斯福政治大同盟内部的
分歧和交锋。在抗议浪潮中，似乎很难看到共和党领导人插
手的迹象。罗斯福发现，同自己对垒的多半是自己党内的伙
伴。由于罗斯福为了刻意追求一种激动人心而又畅快淋漓的
攻打堡垒的效果，由于１９３６年选举的压倒性胜利使他过于自
信，这样，他那〃好作惊人之举的天性和善于运用巧妙迂回
的策略而不作正面强攻的天性——奇妙地结合在一起了〃。他
一改往日那种先灵敏掌握社会舆论、多方征求意见、尔后再
果断行事的工作作风。在提交法案以前，除司法部长卡明斯
之外，罗斯福几乎没有让任何人知道这个计划。民主党领袖
和内阁成员们自不待言，甚至他的那些与国会有着密切联系
的助手们也不知内情。这既使他们没有思想准备，也使他们
产生一种总统不尊重人的感觉。
从春到夏，辩论一直在进行，并有向与此相关的其他领
域的蔓延之势。罗斯福气初还保持着乐观的自信，但是他通
过几次演说所争取到的〃公众的支持〃正在与日俱减，民众
对这项计划的新奇感和热情，随着旷日持久的拉锯战的延续
而慢慢地、无可挽回地减退了。尤为重要的是，休斯大法官
历经政治风雨，老谋深算，于宽厚的外表里具备着与罗斯福
旗鼓相当的政治领导才干和精明练达，甚至在某些特定场合
显得比总统还要棋高一着。
最高法院面对总统咄咄逼人的架式，主动地作出了意味
深长的战略性撤退。它支持了华盛顿州的最低工资法（９个月
前它曾否决过纽约州的最低工资法），认可了农地抵押借款法
和１项新的《铁路劳工法》。几周后它又作出了５项裁决，对
全国劳工关系法予以承认。１个月后，有争议的社会保障法在
高等法院以５∶４票得到认可。在这几次裁决中，保守派〃四
骑士〃都投了反对票，欧文·罗伯茨转向了布兰代斯这一边。
但很多人认为，调度最高法院作出新的解释以挫败总统计划，
应归功于休斯首席大法官。休斯忧虑的是，最高法院保守派
的反动方向可能意味着最高法院在政治结构中的权力和影响
会发生某种严重的削弱，因为１９３６年大选毕竟表明美国人民
对罗斯福和罗斯福领导的极大权限的认可。最高法院的这一
转变大大削弱了罗斯福法案的必要性，这甚至是对总统论点
的釜底抽薪。因为总统多次宣称，在他和他的进步改革目标
之间似乎横亘着一道保守的栅栏——最高法院。他还向人民
暗示，政府机构的三套马车正在耕一块极难耕作的土地，而
其中一骑马总是往另外一个方向用劲。在这项被人称为〃囊
括法院计划〃引起的激烈辩论的月份里，他甚至设想，索性
让新政立法全部被否决，这样就可以把争端摆到人民面前。然
而现在，自己憋足了劲抡起的拳头却停在半空，不知该砸在
哪里。
６月２日，７８岁的保守派大法官威利斯·范·德万特宣
布退休，这就给罗斯福的任命留下了一个空位并保证了最高
法院中能够有一个认可其政策的多数。这样，罗斯福的司法
改革法案似乎就没有必要了，因为以后的改革法案已不再担
心受到否决。各方人士已经看出再没有理由对司法机构加以
变动。参议院司法委员会以１０∶８票否决了总统的议案。罗
斯福试图以自己的方式拒绝摆布，这次却未能遂愿。
但是，新政立法得救了。德万特退休后的２个月，罗斯
福任命令南部保守派厌惧的雨果·布莱克来补缺。不久，萨
瑟兰、巴特勒、布兰代斯宣布退休，罗斯福又任命了斯坦利
·里德、费利克斯·弗兰克福特、威廉·Ｏ·道格拉斯。由于
罗斯福当总统的时间过长，其他一些法官或退休或亡故，这
样到１９４３年，最高法院的９名法官，全部是由罗斯福任命的。
人们称新法院为〃罗斯福法院〃。新法院大大扩展了可由国家
管制经济的领域，而同时又保障哪怕是最烦人的少数群体的
公民自由权。这似乎证实了罗斯福所说的他已〃打赢这场战
争〃一语并非虚语，但从另一种意义上说，罗斯福打输了这
场战争。对司法改革法案的长期争论及其广泛的波及面，破
坏了民主党的统一，却大大加强了两党反新政联盟。更为重
要的是，新的最高法院可能乐于支持新法律，但分裂的国会
将只通过不多的几项供法官们审查。国会里的保守派过去担
心选民不答应，不敢公开反对罗斯福和新政，现在却能成功
地利用选民害怕过去削弱法院的厌乱趋安心理，“求掩护他们
不批准新政立法的活动〃，或者将罗斯福提交的改革法案阉割
得面目全非。保守派的强大是〃新政〃势头渐弱的重要原因。
表面上看，有关最高法院的斗争虎头蛇尾地结束了。但
在实际上，罗斯福囊括最高法院的计划完全实现。罗斯福倔
强地表明了自己的姿态，即拒绝保守力量的摆布。斗争涉及
到行政权与司法权之间的关系问题。斗争对日后美国总统权
力的不断扩大产生了深远影响。
这一深远影响还来源于另一条战线的斗争成果。在１９３８
年以前的几年里，罗斯福以其刚毅果敢的魅力、雷厉风行的
行事风格和极富策略性的手段，几乎支配了国会。这些手段
主要有：精确地选择有利的时机；持续不断地施加压力而又
适可而止，〃拉紧缰绳却不使之崩断〃；亲自向国会提出国情
咨文报告；让行政部门草拟法案而又由个别议员提出；以自
己的魅力亲自说服立法领导人；巧妙地打出任免职位那张牌。
当上述这些办法都不足以使国会就范时，他还有两件致胜法
宝，即使用否决权或以将要行使否决权相威胁；以〃炉边谈
话〃等方式直接向人民摊牌，以〃诉诸全民公决〃的形式迫
使国会让步。这些〃高明的统治艺术〃发挥出来的实际效果
就是，国会通过了大量的载入立法史册的提案。而在实践中，
他形成了一种由行政官员和国会议员组成的〃万能内阁〃。领
头羊则是他自己。
罗斯福干净彻底地、最大限度地利用或搜刮利用了宪法
中正式规定给他的权力。美国宪法中关于总统权限和义务规
定的微言大义，在罗斯福那里得到了充分的和宽泛的阐释。根
据１９３９年重新组织法所授予的权力，罗斯福建立了总统行政
办公室，内设预算局和全国资源计划委员会，并为处理紧急
情况筹备了一个办公室。这样，罗斯福便可通过这些机构来
高度调控各级行政职能。他还增加了白宫办事人员，改组了
文官任用制度，建立了行政部门内部独立审计的制度。这显
然又增强了总统的权限。不过，联邦中央集权色彩的日益浓
厚，大部分是通过宪法修正程序及制订新法以外的种种方式，
往往是按照当时国内外急迫严峻的情势需要而作出的相应调
整——来实现的。威尔逊总统认为，宪法不只是一种类似遗
嘱、契约的僵死文件，更是一种适应生活变迁的工具，〃调整
方法不决定于起草宪法者原来的意图，而决定于生活本身的
迫切需要和新的情况。〃罗斯福也像他的老上司威尔逊一样让
公众懂得，总统的权力就是总统所造成的权力。而这一点，在
新法院那里得到了一种基于宽泛的解释之上的认可。罗斯福
在第二次世界大战期间果断地大权独揽，也可作如是观。
面对国内各类反对派的攻击，罗斯福坦率地声明，自己
既不打算成为一个独裁者，同时也不具备一个成功的独裁者
应有的素质。在１９３８年４月１４日的〃炉边谈话〃中，他向
美国人民指出：
〃历史证明：独裁不产生于坚强有效的政府，而产生于软
弱无效的政府。如果人民通过民主方法建立一个坚强得足以
保护他们免除恐惧和饥饿的政府，则平民主就是有效的……
自由得以继续存在的唯一确实的屏障就是一个坚强得足以保
卫人民利益的政府，以及坚强而又充分了解情况足以对政府
保持至高无上统治的人民。〃
除别有用心的政敌之外，美国人民对于民主政体或许会
被独裁所吞噬的忧惧之心是极其自然地产生的。因为整个３０
年代，自由或民主能否在现代世界存续下去已大成问题，欧
陆的独裁者们日益咄咄逼人地向民主制国家叫板挑战。在太
平洋地区，日本军国主义早已实施了其侵略步骤。在这个被
斗争与溃退的混乱惊惧震撼着的世界上，罗斯福此刻明晰坚
定的声音，无异于给美国人民乃至世界人民吃了颗定心丸。
八 风暴前的权宜
山雨欲来
１９３６年６月２１日，采访过欧洲主要国家首脑的安妮·
奥黑尔·麦考密克夫人在《纽约时报》上撰文，就罗斯福与
希特勒、墨索里尼等治国者的外貌作了比较。她发现后者为
执掌政权付出了沉重的代价：紧张和焦虑在他们脸上刻下了
深深的皱纹；艰难时世令他们面容憔悴，过早衰老；他们全
神贯注于自己造成的令其精疲力竭、焦头烂额的时局，他们
在嫣然独处时显得疲惫而困惑。而美国的罗斯福则完全是另
外一种形象：总统职务在他身上留下的痕迹之少令人惊异，他
在愉快而自信的神情背后保持着一份超然的宁静和安祥。“他
体重略增，华发少许；几乎就同就职那天一样硬朗健康。他
脸色