之交，全国制造商协会和商会大都改变了〃百日新政〃期间
的缄默或有限支持的立场，转而谴责和挑剔新政，并公开和
罗斯福决裂。甚至在某种意义上可以认为，正是这些缺乏眼
界和患得患失的企业界人士把罗斯福推向了似乎是与他们对
着干的强力干预的立场上。然而，最终促使罗斯福放弃政府
同企业界合作原则的〃中间道路〃的原因是，最高法院〃９位
老人〃对《全国工业复兴法》的裁决。
由于在富兰克林·罗斯福就任总统以前的３０多年里，仅
有民主党人威尔逊当过８年总统，其余的年份全是共和党人
执政，而经参议院审核同意、唯一有权解释宪法、终身任职
的最高法院法官的提名和任命由总统创议，这样就势必导致
美国司法系统主要由共和党控制的局面。罗斯福上任时面对
的９位法官，仅有詹姆斯·Ｃ·麦克雷诺兹和路易斯·Ｏ·布
兰代斯是威尔逊任命的，而前者早在担任威尔逊政府的司法
部长时就以日趋保守而闻名。后者作为第一个担任此职的犹
太人，素以支持激进事物而享有〃人民的辩护律师〃之声名，
善于以其〃布兰代斯短笺〃将冗长的数据作为确凿事实来说
明法律论点。他的自由主义哲学思想典型地体现在１９３２年
〃新州制冰公司诉利布曼〃案中，他认为本法院有权制止新奇
的令人愉快的社会经济实验，〃但是在行使这一最高权力时，
我们必须谨慎，以免将我们的偏见带入法律原则中。如果我
们有理智引导，必须果敢大胆。〃但是，他只能与本杰明·Ｎ
·卡多佐和哈伦·Ｆ·斯通构成少数派。另有４位坚信资本
主义的自我调整机制、反对国家干预社会经济生活的法官构
成了多数派。首席大法官休斯和法官欧文·Ｊ·罗伯茨一般介
于中间。这一情形恰巧应验了杰斐逊在１个多世纪以前评价
联邦党人时说的话，他们〃退据司法机构，从那道防栅发炮，
以求轰垮和消除一切共和主义堡垒。〃
从１９３５年１月７日期，最高法院以授权不当等理由作出
了一系列关于新政立法的裁决：石油业不受联邦政府管制，
《全国工业复兴法》第９条第３款无效；《铁路职工退休法》违
宪，因为政府不经法律程序剥夺公司财产；《农场抵押法》无
效，因为该法不经法律手续剥夺债权人财产；总统无权更换
联邦贸易委员会的成员，因为该机构属于国会而不是一个行
政部门；两年到期的《全国工业复兴法》违宪，且不得延期，
因为国会越出州际贸易条款范围行使权力，而且将过多的权
力授予它力所不能及的范围。即令是最高法院对新政表示支
持的两个事例——黄金和田纳西河流域管理局，它所引据的
理由也极其狭隘。到了１９３６年初，最高法院废除了纽约州
《手工业妇女最低工资法》。《农业调整法》也宣布违宪。此外
还有《煤炭保护法》、《城市破产法》等新政立法被宣布无效。
除《全国工业复兴法》外，裁决一般是以５∶４或６∶３票作
出的。这些裁决范围之广预示着它已基本排除了对引起反对
的立法加以修正的可能，并且预定了继续按照自由派的方针
制宪立法的结果。
面对这种情形，罗斯福有些骑虎难下。高度自尊的最高
法院自创立以来的１４０年中，所宣布废止的法令不过６０种，
而现在仅１年多的时间就一口气把罗斯福的新政立法否决了
十几种，各下级联邦法院也有１００多位法官发出１６００多个指
令，以禁止实施新政立法。被迫自我发展感和成就感所强化
了的主动——积极型性格，使罗斯福能够克服其个性中那种
息事宁人与积极进取之间的矛盾，他可以立即用一种精心策
划的策略方式对这些挑战进行战斗，也能以一种感情的和个
人的方式去战斗。但深谋远虑的罗斯福已经是一个深谙美国
政制行情的老政客，迫于劳工运动和朗、库林格、汤森运动
的浩大声势，迫于站在他〃左〃边的国会议员的压力，尤其
是迫于１９３６年大选的重点将向〃左〃转移（许多证据表明），
罗斯福只得暂时地压抑住这股被唤醒的长期掩藏在和蔼背后
的真正的愤怒，热衷于结果的他善于妥协，也善于迂回行事。
现在，他就对这些挑战采取了不动声色、不予理睬与转移目
标的方法。
促成第二次新政在１９３５年初全面展开并出现重点转移
的因素还有：一、罗斯福的智囊团和早期新政派此时发生了
重大的分离组合，他的政治顾问路易斯·豪身体状况日益恶
化，已长期住进医院，爱德华·弗林已逐渐取代了他的地位。
１９３６年４月，豪在睡梦中溘然长逝，临死前说到：〃富兰克林
现在自立了。〃弗林说服罗斯福把豪原定的争取农民的竞选战
略，逐渐转为争取城市中约７００万对两党均无好感的少数民
族和工人；雷蒙德·莫利在国际货币、政府与其业关系等问
题上日趋保守，退出政府当了一家新杂志的编辑。尽管有时
也仍旧帮助罗斯福出谋划策，起草演说稿，但地位与作用已
今非昔比。在１９３６年白宫的一个小型家宴上，罗斯福刻薄地
嘲讽了他的〃新保守主义〃，两人随即激烈地舌战，尔后关系
就此破裂。新近充实了一批更具活力和自由主义思想的人员，
罗伯特·Ｈ·杰克逊、依沙多·卢宾、威廉·Ｏ·道格拉斯
等，都是在一种变动着的社会秩序中具有战斗性的法律和经
济专家。还有被誉为〃砂金孪生兄弟〃的本·科恩和托马斯
·科科伦，两人都是哈佛大学法学权威费利克斯·弗兰克福
特的高足。本·科恩这位来自印第安纳州的犹太人，曾任布
兰代斯的法律秘书，在制订新政立法和处理法律细节上表现
了卓越的才干。来自罗得岛的科科伦年仅３６岁，才华横溢，
多谋善断，在起草重要法规和总统演说稿时，能够毫不费力
地洞悉政治迷宫的堂奥，并能贴切而华丽地旁征博引。罗伯
特·Ｍ·伯恩斯称他是〃政府内部意志坚强的牵线人、政客和
官僚的操纵者。〃来自犹太州的银行家乌里纳·Ｓ·埃克尔斯
于１９３４年１１月被罗斯福任命为联邦储备委员会主席，他很
早就具有一些与凯恩斯不谋而合的经济思想，即主张政府扩
大财政赤字以谋求经济复兴。二、最高法院也并非铁板一块。
路易斯·Ｄ·布兰代斯为首的自由主义少数派就一直倾向于
理解和支持新政的大多数立法。布兰代斯坚信大垄断企业的
经济效益比不上小企业的高，对社会又具有危险性，故极力
主张回复到〃有节制的竞争〃的社会。他对政府权力虽持谨
慎态度，但是容许政府有条件的干预，他赞成增大劳工的权
力，以此与大公司的权力相片敌。本杰明·Ｎ·卡多佐认为宪
法是活的文献，可以随着社会发展作出不同解释，〃一个世纪
前狭小的或地方范围的需要，在我们时代可能与国家利益交
织在一起。随着时代的不同，需要作关键的急需的变化。〃哈
伦·Ｆ·斯通具有博大的宽容精神，他认为法院在行使权力
节制政府时，关键要凭藉〃我们自己首先实施自我节制。〃１９３５
年５月初，正值最高法院加紧裁决新政法令时，布兰代斯让
他的信从者、罗斯福的顾问班子成员贾利克斯·弗兰克福特
向罗斯福转告他的口信：目前是采取行动的最后关头了。几
天后，参议院的进步派小拉福莱特、诺里斯、海勒姆·约翰
逊等会见了罗斯福，敦促他维护总统的领导权。小拉福莱特
与布兰代斯在关于企业界是否会同政府合作这一点上具有清
醒的共识，他们劝罗斯福不要枉费心机地寄望于企业界。罗
斯福也终于认识到，他的新处境从来没有像现在这样如此地
与国会里大多数左翼的政治需要相协调。三、不能忽视的、也
许是最重要的一点，即罗斯福本人的思想状况及启发展。第
一次新政在强调政府对拯救危局的作用的同时，主要是寄望
于企业界的自觉配合意识以实现〃各种利益的真正协调〃，使
各个阶层都在新政中得到一些好处——农场主们有农业调整
法，企业界有全国工业复兴法，工人有工资工时方面的规定
及复兴法第７条第１款，贫困者和失业工人有各种各样的联
邦救济措施，中产阶级有房主贷款公司、证券管理法规定及
其他改革，债务人因通货膨胀而受益，如果某些方面仍有不
满意和突发的情况，政府还设有全国紧急事态委员会等类似
机构加以筹措补救。然而，良好愿望和现实效果的差异令他
震惊——不主要是第一次新政在力度和广度方面欠缺，而是
大萧条灾难本身具有前所未有的深度和广度。罗斯福所做的
这一切本不该招致保守派报系的斥责和辱骂，那些疯狂憎恨
他的富人似乎也没有理由在他们的俱乐部和餐厅对他进行下
流的攻击，而他自幼生活在充满友爱、鼓励、迁就、宽恕的
环境里，１９３５年以前，性格深沉的他对这类攻击大都采取退
避、延搁、妥协等并非尖锐激烈的反应。他本可接受以善意
的精神提出的批评或者具有建设性内容的建议，因为他善于
博采众长。但是这一次企业界的恶意和故意干蠢事使他受到
深深的伤害，他因而有些愤怒，１９３６年的竞选中他曾严厉地
反击这些人是刚救上岸的忘恩负义的糊涂虫。指责这些人一
旦走出政府为他们建造的避风的地下室，“就忘了曾经有过风
暴，他们指点着英国，想让人民相信英国就是靠着无为而治、
听天由命，而度过萧条取得进步的。〃这是１９３５年５月以后
的罗斯福对政府与其业界的良性合作产生幻灭感的心理基
础。人们也因此得以在１９３６年竞选中听到他那抱怨、忿怒，
甚至不无伤心的语调：〃这次竞选中有一个问题，那就是我自
己，人们必须明确表示，或者拥护我，或者反对我。〃他对企
业界在初期新政中对他暧昧不清的态度有了切肤之痛的体
会。同时，休伊·朗确实让罗斯福焦虑不安，朗的重要性在
于，他俨然成为全国广大劳动群众抗议第一次新政妥协的主
要宣传鼓动者。莫利在１９３５年仲春时节不止一次地听到罗斯
福在谈论有必要采取行动，〃以便抢在朗的前面。〃此外，通
观第二次新政的全过程及其重点目标，不难发现它们与大萧
条以来罗斯福个人的思想观点、长远规划、施政纲领等有诸
多吻合之处。若单独地考察第二次新政的立法，它们中有些
基本上是对第一次新政的进一步强化、扩大或使其完备，如
以工代赈；有些是当初业已初步提出但因条件限制而未立即
兑现的目标，如社会保障方面的一些立法。两次新政的内在
关联是显而易见的；即令是〃第二次新政中以貌似全新内容
而出现的条款和措施〃，也不难顺理成章地在罗斯福近期的和
漫长的政治生涯中找到启发展的最初生长点。从一定意义上
讲，它们是罗斯福个人思想之历史的与逻辑的发展相统一的
体现。那种认为罗斯福突然大幅度地向〃左〃转并将之归因
于某一单个原因的观点，既失之片面，又违背了罗斯福在其
他方面发展的事实。
再度新政
第二次新政于１９３５年开始，在这年夏天进入〃第二个百
日〃并达到高潮。
１９３５年１月，罗斯福向国会提交了一个庞大的非常时期
联邦救济计划。他建议把救济名册上的人分成可以就业和不
能就业两类，后者的救济负担交由地方当局和慈善机关承受。
对于前者，将由联邦给予工作，即由政府花费５０亿美元，实
现以工代赈计划，工人们将按〃保障工资〃（每日约５０美
元）工作。国会于４月８日通过了这项紧急救济拨款法。这
是美国或其他国家历史上空前的最大单项拨款。“这项允许罗
斯福主要按照他认为适宜的途径开支巨额的法令，标志着从
国会转向总统的重大权力转移。〃
罗斯福于５月６日根据此法发布７０３４号行政命令，建立
工程振兴局及其联合机构，由霍普金斯任局长。该局到１９４１
年共耗资１１３亿美元，外加地方政府的２７亿美元。在其活动
达到高潮的１９３８年，它为３５０万人提供了就业机会，占全国
失业人数的１／３。若把依靠工人赡养的人计算在内，其受益者
达２，５００万人以上。它主办了约２５万个工程项目，包括建
筑了１２．２万幢公共建筑，６６．４万英里新道路，７．７万座
新桥梁，８５０个飞机场，数以千计的医院、城市电厂和校舍，
以及大批的公园、游乐场、运动场和蓄水池。为了让那些具
有艺术才能的人维持生计，霍普金斯在工程振兴局下设置了
一个联邦艺术计划，对包括各类演员、美术家、戏剧家、作
家、音乐家、画家等在内的成千上万的艺术家提供就业机会，
让他们展其所长，文学艺术界并从此兴起了一股〃写美国〃、
〃画美国〃的爱国主义热潮。该局还通过全国青年管理处帮助
比其他群体更难就业的数百万美国青年找到工作，帮助大专
院校的学生得以继续上学或训练其从事新职业的技能。该处
在奥布里·威廉斯指导下，为６０多万大学生和１５０多万高中
生，以及２５０万刚步出校门的无业青年找到了非全日性的工
作。
尽管由于该局主办的工程项目中难免有混乱、浪费和低
效率的现象，如管理不善、重复建设、行政费用过高、因材
料费不足而导致工程质量欠佳，等等，该计划也从来没有能
单独地解决掉失业问题，因此遭到来自〃左〃右两方面的严
厉批评。但是，它达到了大幅度地照顾或减轻此前千百万仍
然〃被遗忘的人〃的家境困难的效果，它的大规模开支对经
济走向实质性进程的复兴起到了重要作用。该计划一开始就
表明，它已经超越了为提供就业机会而安排工作的范畴。它
所表明的是，把救济、贫困、就业和安全等社会职责都归联
邦政府