二者划出一条界线？但值得明确的一点是，即使没有对这两个相互排斥的类型加以描述，现代化理论仍然行之有效。例如，列维（Levy，1966，35）就把现代化界定为“非生命力量资源对生命力量资源的比率”。这一界定通过连续谱（continuum）的方式避开了分类的问题。现代化成了一个度的问题，而且指的是一个结构性的现象。在这种定义下，现代化的政治结果既可能是消极的，也可能是积极的。
如果比较政治学家们并不赞成概念的定义必须包括定性分类，那么这一主张——政治能力只是一个程度的问题——就会变得十分重要（Kalleberg，1966；Sartori，1970）。概念分类必须包括定性分类的观点有较长的历史，至少可以追溯到亚里士多德对不同城邦的分类。在这一观点的最近的形态中，它已经成了批评的基础。比如，杰诺斯（Janos，1986，66）就发现发展研究在部分意义上来说是有缺陷的，因为“无论是对于共产主义国家是否属于发展中国家还是一个社会阶层是否应该根据它们自己的标准当作一个整体来看待，这两点都没有达成共识”。正如我在其他的地方多次提到（Jackman，1985），对定性分类的强调却多少显得有些不合时宜。因为它将削弱比较政治学的研究。
当政治发展被视为是一个表现民族国家政治能力程度的连续性的表象的时候，这时，这一术语并没有事先假定存在一些终极目标或值得追求的政府形式。相反，这一术语指的是，是这些国家性的制度为政治生活提供了必备结构。在这一意义上，能力并非一个要么包罗万象要么一无所有极端性的东西。确实，把能力视为“度”的问题有助于强调政治制度在任何地方都可能变得脆弱起来——这点已在政治权力的相关性（relational）这一本质中加以体现。
第二部分 何谓政治能力第10节 早期方法的简单比较
视政治能力为合法性制度的建立只不过是一个开端。即便这样，把我的方法和早期的研究方法作个比较也是很有意义的。我将限定在派伊（Pye，1966）与亨廷顿（1968）这两个著名的有代表性的人物之间进行比较。
派伊在六十年代中期就列出了政治发展的十个方面的含义：经济发展的政治前提；代表工业社会的政治；政治现代化；民族国家的运转方式；行政和法律的发展；大规模的群众动员和群众参与；民主建设；稳定和有序的变化；动员和权力；社会变化多向度变化的一个方面。尽管这些定义互相重叠交叉，人们还是会认为这确实是一个颇具特色的归纳。派伊还从中提炼出了发展综合征候（1966，45—48）的概念，它由三个基本的要素构成（科尔曼也提出过这一概念）。首先，他认为平等（equality）是发展的核心。平等本是一个复合性的概念，但在派伊的用法里，它包括对大众参与、普遍的非个人化的法律和基于成就而不是先天出身的政治录用的强调。第二，指民族国家的政治能力（capacity），能力指政府的范围和规模，政府的效能，以及公共行政中的理性和世俗化倾向。最后，发展征候还包括结构的分化和差异化（specialization）。
尽管后来有人在发展的经验研究中套用了这些标准（比如阿伯内思，Abernethy，1969），但有迹象表明，发展综合征候的这些界定过于混杂。对平等的强调源于现代化的经典文献，但它模糊了政治制度与更为宽泛的所谓的适用于大众人口的社会模式之间的差别。有些人可能会因为结构分化把保守的功能主义的偏好简单的引入具体分析中而反对将它作为发展的一个征候，我却因为结构分化缺乏明确的现实意义并因而不能应用于实际研究中而反对它。
我和派伊理论中的唯一的联系纽带就是对政治能力重要性的强调。然而我是在比派伊狭窄得多的意义上使用这一术语。我所指称的政治能力只是指国家制度的政治效能问题。行政的理性化甚至政府规模的问题（象派伊和其他人使用的那样）从一般的意义上来说与政治能力并无明显的关联。
与派伊的分析相比，亨廷顿的政治发展的四个标准直接地强调制度并明确地排除了象派伊的“平等”要素那样所代表的社会的现代化（1968，12—24）。特别值得一提的是，亨廷顿主张政治发展要求具有能适应自身环境的制度。这一制度是相对而言更为复杂的、宽泛的制度。第三，从制度有着独立于社会力量的自身生活的意义上说，制度必须是能从更为宽广的社会力量中获得自主性。最后，制度必须具有内聚性。
因为这是一个更为严格的界定，因此这是对派伊学说的一个推进和发展。但是进一步推进受着一个附加条件的限制。正如亨廷顿指出的，适应性体现在它的长期性。如果我们继续追究适应性的含义（我将在第四章中加以分析），那么更具适应性的制度也更加可能是复杂的，享有自主性的，甚至是一定程度的内聚性的。因此，如果我们严肃的使用制度适应性这一概念，那么亨廷顿的其它三个标准就显得有点多余。
此外，我们应该注意到制度适应性的思想与派伊的政治能力概念非常接近，因为制度的适应性与制度的效能是并行不悖的。既然我把政治发展看作为包容了效能和能力的具有合法性的国家制度的建构，那很明显，我的方法也是源于早期的研究。只是我非常明确地注重合法性的问题。
既然我的观点还显得非常一般化，那这意味着这是一个化约式（minimalist）的定义的尝试（与以前的研究相比较）。这也表明了我的这一观点：许多早期的研究的主要缺点是发展的定义过于宽泛。从派伊的结论中这一缺点就有所体现，政治发展被看作是一把看似与工业化和非殖民化进程密切相连的政治、社会、经济变迁的包罗万象的巨伞。这种无所不包的观点的危险在于政治发展这一概念成了一个一无是处的钝器。我对政治能力能被简化为一个单向度的概念深表怀疑。如果要使这一问题变得容易些，我们就需要有一个化约的、限定更为严格的研究方法。
第三部分 近期关于国家和政治能力的研究第11节 作为政府规模的国家力量
朕即国家
——路易十四
我已经指出国家的政治能力取决于合法性制度的建构。从表面上看来，这一观点好象与近期的民族国家的研究尤其是与那些国家力量（state strength）的研究颇有共同之处。是的，我在第一章中就已表明这些研究已经把我们带回到早期发展研究研究过的许多问题。现在我们来考察一下能帮助我们理解政治能力的近期的成果。
首先，我已经强调过作为法律实体的民族国家与国家力量之间的区别。国家的法律定义有两条标准：国家有固定的版图，在国家有权与它国发展关系的意义上国家是独立的、拥有主权的（Brownlie，1979，73…76）。这就给我们提供了一个能限定我们所关注的分析单位的法律意义上的国家定义。这一法律属性在大多数现代民族国家中是一致的。
当然，就法律意义上的国家定义仍有分歧，因为主权包含有国际社会的承认的意义，并且在现代的国家体系中这种承认并非普遍。比如，白俄罗斯和乌克兰尽管都是联合国的会员签字国，但直到1991年末它们实际上并没有为国际社会视为独立的主权国家，甚至只是在潜在的意义上也是如此。象六、七十年代的南越或八十年代的阿富汗这样的附属国的主权至少也是问题重重的。另一方面，台湾在1971年丧失联合国会员国的地位进一步增加了台湾作为主权国家法律地位的模糊性，尽管这个国家仍然与其它许多国家保有着外交关系。与此类似，南非共和国在1974年虽然没有获得出席联合国大会的资格，但它仍然保留着联合国会员国的法律地位。 这些情况提醒我们法律地位是模糊的、不确定的；并非所有国家都拥有这一必不可少的东西。关键在于这些例外构成了总体中的极少数，虽然就它们而言，会员国的地位非常重要。显然，大多数国家符合法律地位标准。
与此相比较，国家力量的问题与政治效能（strength）和政治能力（capacity）密切相关。这一问题（法律地位的问题）的提出直接表明一些国家比另一些国家更具效能。因此，在法律地位作为一个必须加以考虑的相对持久的因素（在当今民族国家体系的背景中）的地方，对国家力量的考虑也就把一个或者更多的变量孤立起来了。
在此书中，我将就国家力量问题的两个基本的视角逐次进行研究。第一个基本视角把国家力量等同于规模（size），因此，强国家就是那些控制了更多资源的国家。第二种视角回避规模问题而把国家力量想象为获取独立或自主决策的能力（capability）。
把国家力量与政府规模连接起来的思想在有些时间里非常盛行。卡诺伊（Carnoy）在《国家与政治理论》（State and Political Theory）一书中直截了当地论述道：
这是一本政治学专著。是一本关于政治在塑造当今世界社会变迁时日益发挥重要作用的政治学的专著。在经历两个世纪的经济增长之后，发达资本主义社会的基本问题不再是为追求产出最大化而要求的资源的充足和有效配置的问题。产出的方式、何谓产出、产出什么以及由谁决定发展政策是今天颇具意义的“经济”问题。这些问题就象在生产领域里一样在政治领域里得到解决。
政治学颇具重要性的另一原因是：随着经济的世界范围的发展，公共部门——在此指国家——在每一个社会中（无论是发达的工业社会还是第三世界的原料出口国）、在社会的每一个方面——不只是在政治领域，还在经济领域（生产、财政、分配）、意识形态领域（教育、媒体）、法律执行领域（警察、军队）都变得日趋重要起来。国家影响为何增长、如何增长的问题已成为我们这一时代的社会科学家的（或许是）关键话题。国家掌管着经济发展、社会安全、个人自由的钥匙，并通过日渐增长的复杂的工具掌管着自身的兴衰成败的命运（Carnoy，1984，3）。
在这段论述中，国家被定义为公共部门，国家力量或国家能力也被直接等同于政府规模。政府对资源实施控制的范围越广，国家也就越强大。此外，既然政府规模是根据公共部门的标准来加以衡量，那资源力量就只是在经济学的意义上而言。公共部门越大，国家也就越强大。公共部门的准确所指是什么呢？有时它指的是政府雇员的数量，但更为普遍的情况是它据预算标准要么指政府财政收入要么指政府财政支出。公共部门还有政府消费与所有消费之间比率的意思。这一比率增加，公共部门的规模也就越大，因而政府的力量也就更为强大。
在这个意义上，这一视角有很多地方值得介绍。我早已指出，政治关注的是那些更多时候指的是经济物资的价值性资源的分配冲突。此外，公共政策的基本内容是对公民收入的控制。卡诺伊坚持认为，把能根据经济准则来加以解决的简单的生产问题视作政治的中心问题要更为合适些。在这一情境中，把国家力量视作公共部门的规模有着充分的外在感召力。
与此同时，卡诺伊的观点掩盖了一个有趣的问题。尤其突出的是，他的政治在当今世界日趋重要的观点假定了在不太遥远的过去政治多少显得并不十分重要这一事实的存在。换言之，他的观点告诉我们，在现在把生产和消费问题视作政治问题更为合适，而在过去的一段时期内（并没指出是哪一段时间）这一问题被合理地理解为经济问题，而且资源配置被理解为根据效率原则由市场决定并加以解决的。因此“政治的地位日趋重要。”
现在民族国家真的成了一个预设为为自身存在而拥有一定程度的科学技术水准的实体、甚至是法律实体的东西。确实，人类学家已经把我们的注意力引向技术非常原始的没有国家的社会（e。g。；Southall；1968； Mair；1977）。但这并不意味着政治与那些无国家的社会没有任何关联。与此同时，在过去的数十年间，几乎在所有的地方，民族国家的公共部门急剧增长的事实并不意味着政治同时就变得更为重要。它只是简单地告诉我们政府在提取经济资源的时候变得更为有效。尽管制度基础已发生明显改变，但这在路易十四时期和今天的法国政治具有同等重要的意义。现代希腊和古希腊城邦之间的差别并不能说明二者之间政治活动水平之间的差别。政治总是发挥着中心作用，扮演着一个关键的角色。
尽管卡诺伊为国家力量等同于公共部门规模这一观点提供了充分的理由，公共部门规模这一概念本身并无普遍性。不错，公共部门规模这一概念是先于国家力量受到重视。尽管这一事实未被承认，但公共部门规模在政治发展研究传统里被很多学者例如多伊奇（Deutsch，1961）、阿尔蒙德和鲍威尔（Almond and Powell，1966，p193）、拉斯托（Rustow，1967，p289）和爱克斯坦（Eckstein，1982）视为反映国家能力的一个重要因素。1970年，施威尼茨（de Schweinitz）提出了政治生产总值（Gross Political Product）这一概念。它即使不能等同也是近似于经济学家的政府物资和公共服务支出的概念（1970，p526）。与此相似，柏伊姆（von Beyme，1985，p12）也根据政府规模的标准来定义国家力量这一概念。在他的思想中，国家被视作政治——行政系统。而哈里斯（Harris，1986，p145…149）则把国家等同于公共部门。
与之类似的是，人们常常认为，因为工业化对提高财政能力有着巨大影响而在现代国家的形成中起着关键的作用。比如阿丹特（Ardant，1975，p220）就断言“工业力