威胁是基本的手段，这一点我已经说得很清楚。如果没有暴力，要理解权力如何得以实施就会变得异常艰难。此外，如果威胁确实有效，那么暴力就可以在需要它的时候随时使用。比如，如果一小群逃税者都确实得到了惩罚并且予以公布，那么遭到监禁的危险就可能遏止住大规模的逃税。
除此以外，暴力尤其是在局势危急的时期能发挥明显的作用。最为显著的是在革命结束不久的时期里，革命的成功者为了巩固自己的地位，不惜使用暴力来消灭他们的敌人。在因革命引起的内战时期和军人政治时期暴力的使用却是另外一种情况。在紧随非殖民化运动其后的时期，也会出现暴力不时使用的类似现象。这些时期使用暴力有着显著的不同，也就是说，它们是在出现政治权威模糊不清或没有得到明确的情况下才使用的。在类似的情境中，使用暴力可能有助于促成问题的政治解决。但是，借助军事手段来解决问题并不自发形成问题的长期政治解决。因此，正如马基雅维利、伯克（Burke）等人理解的那样，动不动就依赖暴力手段来解决问题并非明智之举。
第二部分 何谓政治能力第8节 政治能力研究的意义
尽管权力和暴力之间的基本区别相对简单，但这一区分并没有使人们对政治能力有多深的了解。许多学者置代议制、民族自决权已成为证明现代民族国家合法的意识形态的核心要素这一事实不顾，仍过于强调暴力在当今政治中的作用。我们还记得马克斯·韦伯（Max Weber）的“国家是唯一合法使用暴力的政治实体”这一经典论断，但还有人回避他“使用暴力并不正常，它也不是国家实行统治的唯一手段”（Weber，1946，78）的话，夸大暴力的作用，却忽略合法性的作用。 这一问题至少在两个方面表现得异常明显。
非殖民化运动给发达国家带来了在世界范围内输出民主的巨大希望。当然，现实却完全是另外一种情况。最为明显的是军人政治成了第三世界国家的政治常态。从1945年起，更多的第三世界的政府首脑是通过军事政变而不是通过选举的方式来实行更替。最初，一些学者非常乐意对军人干政进行研究，是基于这样一些原因，即非军事组织较为软弱或无法存在，军队最有可能吸引住新兴国家的人才，军事组织采用了一种有助于发展的外在形式，并因而可能提供一种相对的“稳定和控制”（Levy，1966；Pye，1962）。后来的学者对军人政权总是乐于进取、乐于改革这一点更不乐观（e。g。；Huntington；1968； Nordlinger；1970），但却继续认为军人政治可能对后来的发展产生深刻的影响。
当我们回忆起军事政变充满暴力并对国家予以非法打击时，很明显，对军人政权作出这种断言是建构在这一政体能够提供解决政治问题的技术手段这一假定的基础上。 然而，经验事实表明，在解决政治问题上，军人政权和非军人政权的行为是没有显著区别的（e。g。； Jackman； 1976； Zuk and Thompson； 1982）。那么这究竟能告诉我们什么呢？
我相信它强化了对暴力和权力作出区分的意义。成功、有效的政体——不管它是军人政体或是别的政体——是指那些能够使权力得以实施的政体，而一开始就依靠暴力的政体却不能说是成功的政体。在许多国家出现的军人政权的意义在于它为那些具有政治抱负的人提供了机会（当然，不仅仅是机会）。但在政客和军人之间存在着重要的差别。能有效地使用权力的政客不管他们的出身如何将会取得成功。与此相反，那些一开始就依靠暴力的军人不管他们是不是通过军事政变来获取职位，在政治的意义上，往往都是失败者。
在威权政体（authoritarian regime）中这种区分更加适用、有效。史蒂潘（Stepan，1985，320）在对拉丁美洲的官僚（bureaucratic）威权政体进行研究时写道：
既然强制是权力的一个格外重要的组成部分，那么国内强制机关的制度凝聚力的程度也就成了一个关键的变量。智利政权在1973年到1981年的近十年间几乎在各个方面都是强有力的。
但是，如果说暴力的频繁使用是权力丧失的表现的话，那么史蒂潘的第一句话就不能算是一个推断性的结论。与此相似，多明格茨（Dominguez，1987）声称拉丁美洲的强国家（或是具有自主性的国家）与软弱的政体和执政者共存，就显得有点自相矛盾。此外，这一悖论完全依国家力量（state strength）的定义而定。这一定义关注的是国家早已完备的强制能力和日渐增长的军费开支与州际冲突。 如果多明格茨承认暴力象韦伯国家思想中的合法性一样占有中心地位，那么，这里也就不再存在任何理论上的悖论了。
我并不是要否认暴力威胁是权力的一个组成部分。我也不想去否认借助暴力的广泛使用可以使任何政权维持相当长的一段时期的统治。我只是说，不能无限期的使用暴力，强大的暴力机器也不足以证明政治权力或政治力量的同等强大。
最后，有很多学者对在民族国家形成时期暴力的作用进行了大量的研究（e。g。；Tilly；1975；1985；1990；Cohen；Brown；Organski；1981；McNeill；1982）。有很多证据表明，欧洲国家通过暴力巩固了自己的统治，军事征服在北美、澳大利亚和其它移民国家的创立过程中也发挥了明显的作用。此外，新兴的第三世界国家的边界也常常说明了这些地缘边界是在殖民统治时期通过各殖民国家的军事竞争来加以确定的。但是，我们并不认为仅仅因为暴力在现代国家的建构过程中发挥了重要的作用，它在现代国家的统治和发展时期暴力依然会发挥同等重要的作用。面对着那些能成功的实施权力或权威的政体，当今的民族国家到处面临着扩大政治参与的挑战。权力和暴力的区分是一个简简单单的区分，但它对政治生活的意义和影响却是广泛的而又深远的。
第二部分 何谓政治能力第9节 作为合法性制度建立的政治能力
作为一个整体，前面的分析表明政治能力与充满着合法性色彩的政治制度的创建有着密切的关联。我将在此对它进行讨论。
我早已指出，政治发展和政治能力的概念因为它的目的论色彩和价值负载的原因有时受到攻击。如果我们把政治能力当成是有形或无形的基础设施（infrastructure）的建设，那么这一反对就没有多大的力量。我们再来看看经济发展这一概念。虽然经济发展确实包含着财富的创造和财富的剩余这两层意思，但许多学者认为经济发展的内涵远不止于此。
比如说，一个小国可能拥有丰富的矿产资源并计划开采。这个最初贫困的国家最终能享有最富裕国家的人均国民生产总值。尽管当地资源已被精密的资本流程开采得一干二净，但提供给当地人的就业机会却微乎其微。我们能说这个国家正在经历经济的发展吗？事实是未必如此。要回答这个问题，关键看他们建构的经济基础是一种什么样的经济基础。如果新创造的财富被投入到象教育、交通或其它与工业化紧密相连的领域，那么我们就可以说，某种形式的经济发展正在发生。相反，如果这笔财富被转移到国外的银行帐户上，我们就只能得出不同的结论。经济发展远不止于财富的增长，它还必须包括——在当代而言——与工业化紧密相关的经济基础的建构。
上述评论完全适用于政治能力这一问题。既然政治集中关注政治关系的状况，那么必须有一套能够为容纳这些关系作出结构安排的政治制度。权力的实施要求在参与者之间的关系有一定程度的连续性，换言之，这种关系状况必须能够持续一段时间。权力的实施同时要求参与者之间的关系必须规范化。连续性和规范化的要求只有在制度基础的环境中才能实现。克罗齐（Crozier）和弗雷伯格（Friedberg）在作出“制度为组织成员间的权力关系营建了范围并作出了限制，并因而划定了谈判的条件。制度是强加在参与者身上的笼子”（1980，37）这样的论述时，对这种情况有了很好的论证。诺思（North）也作出了相近的论述，他说，“在社会中制度的主要作用是通过建构一个稳定的（但不一定是有效的）结构来减少不确定性（uncertainty）”（1990，6）。
因为权力的实施离不开组织，这一思想——如果我们代之以对政治变迁（Huntington，1971）进行关注（请参Ruttan，1991），我们就可以避免被指责为动不动就贴上“发展”标签的尴尬——也就没有多少意义。政治变迁可以包容任何事情。亨廷顿对普利夺政体（praetorian）及令人眼花缭乱的政体变迁的描述成了一部描述政体变迁的专著。但这种变迁自身并没有产生出任何政治组织，甚至于对政治组织的产生不无害处。就象经济发展不单指增长，政治能力也不单由变迁构成。经济发展和政治能力都需要制度基础（infrastructure）的不断创建。亨廷顿的“制度是政治发展的中心”这一论点比他后来关于变迁的论点前途更为光明。
但政治能力并不仅局限于此。特别需要明确的一点是，制度要为权力关系提供一个运作结构，它首先必须具有合法性。可能有人会认为引入合法性的概念只不过是打开了一个伦理道德的潘多拉盒子。但这并非我的原意，我只是在下列意义上使用这一术语。只有当大多数公民倾向于认为对这一制度体系下的政府官员的服从（pliance）是合适的和合理的的时候，这套制度才能说是具有合法性。这样，服从就成了一种习惯。 换句话说，合法性论题关注的是“怎么有些人就被认为是有权统治别人”的问题（Geertz，1972，325）。合法性这一术语在伦理上是中立的。权威可以借助公正的或无耻的方式来获取合法性，而且劝服和操控之间的界线本来就是模糊不清的。 无论通过什么途径来产生合法性，它总是政治能力的核心。
当然，如果政治只是指物质暴力的使用，那么合法性的论题也就毫无意义。但是一旦我们承认权力是政治的中心，承认权力必定是相关性的（relational），那么很明显，制度只有在它们被普遍认为是合法的情况下才能取得成功。换言之，在权威实施者和权威服从者之间必须存在一种关系，凭借这种关系，权威的服从者才会承认前者是实际上的权威。对合法性的分析才是问题的关键，因为它把我们的注意力引向这种关系的实质（请参Lane，1984，209…10）。此外，如果我们认为成功制度的要素之一是这一制度的长期稳定，那么合法性也必须具备稳定性。
对这一问题清醒认识非常重要。亨廷顿把稳定和秩序视为政治发展的首要目标，而我在第一章中早已指出，对稳定和秩序的过分强调引起了广泛的批评（e。g。；Hopkins；1972；O’Brien；1972；Kesselman；1973）。最近，亨廷顿的分析已经被视为发展研究中相对具有权威主义色彩的强国家学派的代表（Randall and Theobold，1985）。从视稳定和秩序的出现为合法性的体现这一意义上讲，这些批评具有充分的理由。 在对政治基础基于发展的中心地位的强调之时，我同样重视稳定和秩序的重要性。连续性是政治活动的关键，这也就意味着稳定问题必须在其他社会和经济问题开始得到政治解决之前就加以解决（Roth，1968）。但是，我要加上一个附带条件，即制度在被视为稳定之前必须是合法的。
另一方面，对亨廷顿的批评有着纯粹主义的根源。这指的是他的方法（approach）因为把从低层进行观察排除在外而应受到指责。也就是说，低层平民的利益被排除在政治活动之外。对亨廷顿的另一个相关的批评是它回避了任何形式的阶级分析（请参Smith，1985）。在这，人们必须非常谨慎以避开把政治能力等同于民主发展的理论陷阱。我曾强调指出，合法性是政治活动的中心，但合法性并不能等同于民主。合法性依赖于无处不在的、使得统治者易于进行劝服和操纵的公民的看法和观念。公民可以通过社会化和思想灌输来接受政治制度。即便我们能够在劝服和操纵之间、或是在灌输和社会化之间作出区分（我和林德布洛姆〈Lindblom，1982〉一样对此深表怀疑），合法性不是依赖于认可和接受如何产生而是更依赖于认可和接受是否根本产生。
我对制度基础（infrastructure）和合法性的见解与史蒂潘（Stepan）的观点有很多共同之处，这一点将在整本书中明显地体现出来：
制度化指的是：一个政体把新的继承、控制和参与的政治模式固定下来；这一政体试图建构起一个经济积累的切实可行的模式；形成了一个广泛的、全面的统治支持群体；在市民社会中创建了一个具有很高水准的葛兰西主义（Gramscian）的“支配性的、最高的认可（hegemonic acceptance）”。制度化还意味着这一政治体系中具有重大影响的大多数政治行动者在新的制度框架内通过各种手段去谋求进一步提高自身的地位，而不是去对这一框架加以抵制、削弱甚至终结（Stepan，1978，292）。
这里的关键问题就是民族国家的政治能力。
最后，我要强调的一点是政治能力是一个程度的问题。要不是比较政治学的学者倾向于分类学而且分类技术并不十分高明这一事实的话，承认这一点并无害处。比如说，在不久的以前，我们在对现代化理论中的“传统”与“现代”的区分上浪费了太多的精力和笔墨（Gusfield，1967）。传统与现代的争论引发了许多问题，其中核心问题是：用什么东西来对传统社会与现代社会作出区分？尤其是我们应该在哪给这二者划出一条界线？但值得明确的一点是，即使没有对这两个相互排斥的类型加以描述，现代化理论仍然行之有效