要求的机关和有关大小公共事务的所有意见进行争论的场
所。还有就是通过批评，最终是通过不给予支持，对真正管
理公共事务的高级官员或任命他们的高级官员进行制约。只
有把代议团体的职能限制在这些合理的界限内，人民实行控
制的好处才能同同等重要（随着人类事务在规模和复杂性上
的增大而越来越重要）的对熟练的立法和行政的要求一同得
到。要把这些好处结合起来，除了把保证前者的职能从要求
后者的职能分开别无其他办法。通过把控制和批评的职能从
事务的实际管理分开，并把前者交给多数人的代表，同时为
后者保证在对国民的严格责任下得到经特别训练又有经验的
少数人所具有的知识和老练的智慧。
以上关于应当赋予国家有主权的代议制议会的职能所作
的讨论，将要求紧接着对适当地赋予较次要的代议制团体的
职能作一番研究，这些团体应当仅仅为有关地方的目的而存
在。这种研究构成这本论著的一个不可缺少的部分；但是由
于许多原因必须把这种研究推迟到我们研究了作为主权者对
立法和国家行政进行控制的大代议制团体的最适当的组成以
后。
第六章 代议制政府容易有的
弊病和危险
政府形式的缺陷可以是消极的也可以是积极的。如果它
不把执行必要的政府职务的足够权力集中于政府当局的手
中，或者如果它不依靠发挥每个公民的积极能力和社会感情
以求得充分发展，它的缺陷就是消极的。对这两点，在目前
研究的这个阶段上都不必要作很多阐述。
政府中缺乏适于维持秩序和容许人民进步的一定权力，
往往是粗野的和未开化的社会状态一般地容易有的现象，而
不是特定的政治联合的形式容易有的现象。当人民太迷恋于
野蛮时代的独立自主而不能容忍为了他们的利益他们所必须
服从的一定权力时，那种社会状态（如前所述）对实行代议
制政府来说是尚未成熟的。当实行那种政府的时刻到来时，为
了达到所有必要目的的充分权力肯定会归于最高权力的议
会；如果议会没有把足够的权力交给行政，这只能是由于议
会对行政的嫉妒心，这种情形除了在议会罢免行政官员的宪
法权力尚未确立起来的地方外，是不大会有的。在该项宪法
权利原则上得到承认并在实际上得到充分实行的地方，不用
担心议会不愿意授与它自己的部长们的真正值得想望的权
力。相反地，危险倒是在于议会的授权不免过于慷慨，范围
太不确定，因为部长的权力就是使他具有并保持那种权力的
那个团体的权力。然而，很可能有这种情况，而这是进行控
制的议会的危险之一，就是它在授与权力上是慷慨的，但后
来又干涉这些权力的行使；它整批地给予权力，但又通过对
行政事务的很多单个干涉行为逐一将它收回。这种实行实际
的管理以代替批评和制约管理人员的做法所引起的害处，已
经在前一章中作了充分的论述。要防止这种不适当的干涉，除
对其有害性有强烈而普遍的信念外，在道理上是不可能有任
何妥善办法的。
存在于政府中的另一消极的缺陷，即不能使人民的个人
能力——道德的、智力的和积极的能力——得到充分发挥的
缺陷，在说明专制制度的显著弊端时一般地已经揭示过了。就
一种人民政府的形式和另一种形式作比较来说，这方面的优
点属于将公共职能的行使加以最广泛地分散的政府；它一方
面把最少的人排除于选举权以外；另一方面，在符合其他同
等重要的目的的范围内，允许所有各阶级的人最广泛地参加
具体的司法和行政事务；如通过陪审制，允许人民参加市行
政职务，尤其是通过最大可能的公开自由讨论，借以不仅使
少数个人相继参加政府，而是使整个公众都在某种程度上参
加政府管理，并分享从政府管理中得到的教育和锻炼。对这
些好处，以及指望得到这些好处所受的限制，最好等到我们
说到行政的细节时再作进一步说明。
和其他政府形式一样，代议制政府的积极的缺陷和危险
可以概括为两条：第一，议会中的普遍无知和无能，或者说
得温和一点，智力条件不充分；第二，有受到和社会普遍福
利不同的利益影响的危险。
前一种缺陷，即高级智力条件的不足，一般认为是平民
政府比任何其他政府更容易有的缺陷。君主的旺盛精力，贵
族政体的果断和审慎，被认为是远远胜过甚至合格的民主政
体的优柔寡断和眼光短浅的最大优点。然而这些提法决不象
他们在初看之下显得那样有根据。
和简单的君主制相比，代议制政府在这些方面并非处于
不利地位。除在未开化时代外，真正的而不是伪装的贵族制
的世袭君主制，在被认为是民主制特点的无能方面远远超过
民主制。我说除未开化时代外，因为在真正未开化的社会状
态里，君主的智力的和积极的能力是有相当保证的。他的个
人意志经常遭到其臣民和臣民中强有力人物的蓄意阻碍。社
会状况并不为单纯豪奢的纵欲提供多大诱惑；心身的活动，特
别是政治和军事活动，是他的主要兴奋剂；他在强横的头头
们和无法无天的追从者当中权威不高，并且甚至很少能长期保住他的王位，除非他具有相当高度的个人勇敢、敏捷和精
力。我们历史上各个亨利（Ｈｅｎｒｙ）和爱德华（Ｅｄｗａｒｄ）的平均才能之所以那么高，其原因可以在爱德华二世和理查德
（Ｒｉｃｈａｒｄ）二世的悲惨命运，以及约翰（Ｊｏｈｎ）及其无能的继
承人统治时期的内战和动乱中找到。宗教改革的动乱时期也
产生了几个杰出的世袭君主——伊丽莎白（Ｅｌｉｚａｂｅｔｈ）、亨利
·夸特（ＨｅｎｒｉＱｕａｔｒｅ）、古斯塔夫斯·阿道弗斯（Ｇｕｓｔａｖｕｓ
Ａｄｏｌｐｈｕｓ）；但是他们大多长成于患难之中，由于较近继承人
的意外失败而继承王位的，或者不得不同他们的统治开始时
的巨大困难作斗争。因为欧洲生活取得了安定的局面，所以
６８世袭国王的任何超出常人之处都变得极为罕见，而其一般平均水平甚至低于常人，无论是在才能方面或是在魄力方面。宪
法上绝对的君主制现在只能靠常设的官僚机构的智力条件维
持其本身的存在（除有时掌握在某个有积极精神的篡夺者手
中以外）。俄国和奥国政府，以及甚至在正常情况下的法国政
府，都是官吏的寡头政治，国家元首只不过是选择官吏的头
儿们。我说的是这些政府行政的例行行动；因为掌权者的意
志当然决定政府的很多特殊行动。
历史上凡是在管理事务中以持续的智力和魄力著称的政
府一般都是贵族制。但是它们毫无例外地都是官吏的贵族政
治。统治集团是那样狭小，以致集团的每个成员，或至少是
每个有影响的成员，能够也确已把公共事务变成一项积极的
专门业务和一生中的主要职业。通过许多世代显示出高度统
治才能，并按照确定的政策原则行动的贵族政体，只有罗马
和威尼斯的贵族政体。但是在威尼斯，尽管特权等级是为数
众多的，但实际的事务管理严格地集中于一个小小的寡头政
体中的寡头政体，这些人终生献身于国家事务的研究和管理。
罗马政府更带有我们自己的开放的贵族政体的特点。但是真
正的统治团体——元老院，一般说来专由这样的一些人组成，
他们曾服过公务，或者已经担任，或者等待着担任国家的更
高的职务，冒着万一无能或失败时承担严重责任的危险。一
旦成为元老院成员，他们的一生就矢志于公共事务的领导；甚
至不准他们离开意大利，除非是为执行某项公务；除非因为
不名誉的品质或行为被监察官逐出元老院，他们保持其权力
和责任直到生命的终了。在如此构成的贵族政体中，每个成
员感到他个人的重要性完全和他所管理的国家的尊严和威
望，以及和他在国家的各种会议中所能起的作用密切相关。国
家的尊严和威望是和一般公民团体的繁荣或幸福完全不同的
事情，并往往是和它完全不相容的。但是它们和国家对外的
成功和扩张密切地联系在一起。因此，在几乎专为追求该项
目的的情况下，不论是罗马贵族政体还是威尼斯贵族政体，都
显示了一贯明智的集体政策和对政府管理的巨大的个人才
能，为此历史给了它们以应得的荣誉。
因此看来情形是这样，凡是并非例外地具有高度政治技
巧和能力但又不是代议制的政府，不论是在君主制形式下还
是在贵族制形式下，主要是官僚政治。管理工作掌握在职业
官员的手中，这就是官僚政治的本质和意义。究竟是因为他
们受了那种训练才让他们做那工作，还是因为该让他们做那
工作他们才受那种训练，虽然在许多方面有很大不同，但是
就这规律的根本性质来说则毫无不同。另一方面，象英国这
样的贵族政体，掌权阶级的权力单纯来自他们的社会地位，既
非经特别训练，也非专门献身于那种工作（所以在这种政体
里权力不是直接行使的，而是通过按寡头政治的原则组成的
代表机关行使的），这样的贵族政体在有关智力禀赋方面和民
主政体大体相同。那就是说，它们只是在伟大而深ae？众望的
才能和显著地位结合在一起，使某个人处于暂时的支配地位
的时候，才在较大程度上显示出上述这种性质。特米斯托克
里和伯利克里，华盛顿（Ｗａｓｈｉｎｇｔｏｎ）和杰斐逊
（Ｊｅeeｅｒｓｏｎ），在他们各自的民主政体中，不是比英国代议制贵
族政体的查塔姆和皮尔一类的人，或甚至法国贵族制君主政体的萨利
和科贝尔（Ｃｏｌｂｅｒｔｓ）一类的人更十足的例外，却
无疑是更为杰出得多的例外。在现代欧洲的贵族制政府中，一
个伟大的大臣几乎是和一个伟大的国王一样罕有的现象。
因此，就政府的智力属性而论，必须在代议制民主政体
和官僚政治之间作比较；所有其他政体可以不加考虑。必须
承认的是，官僚政治的政府在某些重要方面处于大大有利的
地位。它积累经验，经过反复试验和充分考虑而获得传统准
则，以及为实际管理事务的人们准备适当的实际知识。但对
个人的精神活力来说则并非同样有利。官僚政治的政府深受
贫苦的弊病，以及通常招致其衰亡的弊病是例行公事。它们
因它们准则的不可改变性而致衰亡；尤其因这样一个普遍法
则而致衰亡：凡是变成例行公事的东西都丧失生命力，不再
具有在其内部起作用的精神，只是继续机械地运转，而要做
的工作却依然未做。官僚政治总是倾向于变成腐儒政治。当
官僚政治是真正的政府时，集团的精神（象耶稣会的情形那
样）压倒集团中较卓越成员的个性。在行政管理这项职业中，
和在其他职业中一样，多数人的唯一想法就是别人教他怎么
做他就怎么做；所以需要平民政府使具有独创天才的人的意
见能战胜受过训练的庸人的阻力。只有在平民政府（撇开高
度明智的专制君主这种偶然事件不说），罗兰·希尔爵士才
能战胜邮政局。平民政府使他在邮政局任职，并使该机构不
由自主地遵从这个将专门知识同个人的魄力和创造性结合于
一身的人所给予它的推动。罗马贵族政治避免了官僚政治特
有的这一弊病显然是由于它的人民的因素。一切特殊职位
——给予元老院席位的职位和元老们谋求的职位——都经过
普选授与。俄国政府，无论就官僚政治好的方面或是坏的方
面说，都是一个特有的例子：以罗马人的不屈不挠的精神指
向世世代代坚持追求的同样目的的那些确定的原则；一般地
追求那些目的所用的惊人手腕；可怕的内部贪污腐化，以及
对来自外部的改良措施的组织起来的永恒的敌意，这是连一
个有魄力的皇帝的专制权力也很少或决不足以克服的；官僚
集团的不变的阻力终归胜过一个人的无常的精力。中国政府
——满清的官僚政治，就我们所知，是具有同样性质和缺点
的另一个明显例子。
在一切人类事务中，互相冲突的影响甚至为了保持其本
身的适当效用而必须互相保持其存在和有效；专追求一个好
目的，不管应伴随它的某些其他目的，结果不是前者过多和
后者不足，而是连所追求的目的也达不到。由受过训练的官
员治理的政府不能为国家做到自由政府所能做的事情；但它
可能被认为能做到自由政府所不能自行做到的某些事情。然
而我们看到，要使自由能有效地和持久地发挥作用，自由的
某种外部因素是完全必要的。同样地，除非能找到把自由同
训练有素的和熟练的行政结合起来的手段，自由就不能产生
它的最好效果，并且往往完全失败。在代议制政府（在时机
已经成熟到实行这种制度的人民当中）和可以想象得到的最
完善的官僚政治之间进行选择的话，是会毫不踌躇地选择前
者的。但与此同时，获致后者尽可能多的符合前者的好形质，
却是政治制度的最重要的目的之一；只要能做到不矛盾，在
属于代表全体人民的团体并由它认真实行的一般监督的好处
之外，取得由受过专业训练的熟练的人员管理事务的巨大好
处。承认在前一章中讨论过的划分界线，即区别只有在经过
特别训练后才能做好的本来意义上的管理工作和选择、监督
以及必要时控制官员的工作之间的界线，就很有利于达到这
一目的。后一种工作，和在其他场合一样，在这种场合不是
由做管理工作的人负责，而是由享受工作利益的人负责。除
非民主制愿意让需要技术的工作由有技术的人去做，要迈向
熟练的民主制是办不到的。民主制在为其本身提供做它本分
工作——监督和制约——所必要的智力条件方面有足够的事
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