另外，小组还指出：“‘国家安全局超级神秘’的形象对安全局的需要已不再有用
了。”再有，许多指责都是针对现今及过去的高级管理层的，说他们不仅培植了一
种过度神秘的文化，甚至还营造了一种恐怖文化。外部小组告诉海登说：“照人们
目前的心态来看，恐怕会导致形成一个人人不敢表达心声的团体，我们对此很担心。
尽管人们非常坦诚地同我们讲话，但他们总是要求不要说出是谁说的，因为他们认
为，自己提供的信息反过来会被人利用来指控自己。”但不管怎么说，雇员们都表
明了这样一个事实：国家安全局正走向衰败。工作组成员们说：“员工们都知道，
国家安全局越来越落后，不能正确地面对全球网络崛起所带来的内在问题。而且，
目前的管理基础设施看来也支撑不住势在必行的改革。”
海登说：“两个小组所描述的这一机构的大概形象是：不搞内部沟通，不与外
部联系。这是近半个世纪来过多地分割与封闭的结果。这一点是我个人的看法，不
代表组员们的意见。有一种管理思想认为做出重大的决定是很困难的，主要因为那
些决定本身太重大了！”海登还说：“要是队伍小一点，我们就会灵活——此海登
马上着手落实工作组成员们提出的各种建议。1999年11月15日，他拟订出一个”百
日大变“计划。这是一个要在仅仅三个月多一点的时间内将许多改革举措落实到位
的计划。与此同时，为了挫伤保守派的反对与攻击，他还采取行动，稳固其所拥有
的权力。他引用传奇式人物阿拉巴马大学足球教练保罗。布赖恩特的话说：”如果
球员不行动起来，那么，即使有再好的足球计划也没办法踢赢。“就这样，海登废
除了那些把持很大权力的、宠大而臃肿的高级管理组织。高级领导小组、重大问题
研究组、局务管理评审组等一夜之间就不复存在了。他惟一保留的就是行政领导小
组，但对其进行了彻底的精减，只留下局长、副局长、业务副局长及情报安全副局
长。
为了扭转曾令其前任非常痛苦的预算问题，海登雇佣了一位财务主管，国家安
全局的第一位财务主管。此人名叫贝弗利。赖特，是海登从机构外挑中的人选，具
有投资银行的工作背景，曾获哈佛大学工商管理硕士。被选中时，她是巴尔的摩一
家公司的财务主管。按照海登的说法，她的工作就是为国家安全局策划出一种管理
策略，“保证我们的任务决定预算”，而不是相反。
他还命令简化人事升迁过程，甚至开始采取最简单的措施，向外部世界打开了
一道门缝。海登要在发给全局的备忘录上宣布这些举措。
终于，在2000年6 月，芭芭拉。麦克纳马拉收到了她长期等待的调往伦敦的调
令，这就为海登提名自己心中的副职人选铺平了道路。带有很大讽刺意味的是，他
并没有选择一个年富力强的人来帮助他开创新世纪的新格局，而是选了一个在麦克
纳马拉之前就在国家安全局工作的，已退了休的名叫威廉。布莱克的雇员。这是位
有着38年经验的老手，但起关键作用的无疑是他的后10年，这10年他完全是在对国
家安全局的未来起着至关重要作用的领域中度过的。其中包括，从1990至1993年担
任国家安全局欧洲主管；1994年至1996年担任苏联方面密码破译组组长；1996年至
1997年退休，任局长的信息战特别助理；他也曾任海外特别情报处处长以及曾就职
于国家安全局、中央情报局联合秘密组织，该组织为了渗透到外国通讯机构，专门
从事世界范围内的情报窃取、非法秘密搜查和进行贿赂等活动。最后，因为布莱克
从国家安全局退休后曾在科学应用国际公司任高级主管（这是一家主要的国防承包
商），他还能从商业公司的工作经验中得到借鉴。
到2001年，国会对海登力挽狂澜，摆脱困境的做法非常满意，想方设法让他连
任了五年——正常期限为三年。
自冷战结束后，国家安全局这颗新星的崛起是直接以牺牲中央情报局及其间谍
官员逐渐缩编为代价的。事实证明，谍报员是无法与国家安全局反应迅速、信息可
靠的窃听器抗衡的。两个机构彼此没有好感。国家安全局前局长、退役陆军中将威
廉。奥多姆对波托马克河对岸的这个对手机构的批评非常尖刻。他说：“中央情报
局除了擅长从首相的桌子上窃取备忘录之外，没什么别的大能耐。”
中央情报局前局长罗伯特。盖茨认为海湾战争或许已经证明了秘密情报人员的
惨败。他说：“证明科技与人力之间巨大差距的最有说服力的最新例子莫过于海湾
战争。美国军方指挥员可以获得超一流的图像与信号情报，但我们用人力所获取的
情报却非常肤浅，比如，伊拉克侵犯科威特的用意何在；伊拉克对国际制裁的承受
力如何；伊拉克武器计划究竟是个什么情况，等等。”
到1998年为止，全世界任何地方在一个时期内的间谍活动都超不过10到15起。
行动指导处——间谍之家的官员人数锐减到不足1000名。
鲁埃尔。马克。格雷希特从1985年到1994年都是中央情报局秘密谍报机构的官
员。他不仅对身处世界敏感区的行动指导处人员提供的大部分情报质量提出质疑，
对其真实性也表示怀疑。在1998年2 月的《大西洋月刊》上，格雷希勒以爱德华。
雪莉为名写了一篇文章，其中称行动指导处为“一群可怜的预言家和老大哥”。他
说：“行动指导处多年来在大部分国家经营着一种很容易被人识破的间谍把戏，它
所招募的特工人员质量低劣，在炮制情报方面自欺欺人。”他还指出：“到21世纪
80年代中期，中央情报局绝大多数驻外特工的业绩顶多是平平，而且案例官员大量
招募特工人员就是为了得到提升。早在苏联解体前，人员招募、情报欺诈等这些封
闭的间谍世界的副产品已经使行动指导处丧失了其诚实可靠的特性。”
格雷希特报怨说，即便是在非常重要的外派岗位上，中央情报局也不太注意派
遣掌握针对某一国家基本技能的人。他说：“我在伊朗工作八年，却没有发现一个
伊朗组主管官员会说或读懂波斯语。在近东地区工作的官员中也没有一个懂阿拉伯
语、波斯语或土耳其语，只有一人能用法语对付。”另外一名前任官员指出，20世
纪90年代中期，在派往伊拉克北部去援助政治反对派的中央情报局小组中，“几乎
没有几个能讲阿拉伯语的官员”。
梅尔文。古德曼是在中央情报局及国务院工作过的一位具有24年丰富经验的苏
联问题分析人员，现为国防大学的一名教授。他认为，中央情报局的间谍机构已是
不合时宜了，他用以下若干事实说明，从事秘密活动的间谍人员已成为濒临灭绝的
一族：“中央情报局的情报来源未能破译1968年列昂尼德。勃列日涅夫对捷克斯洛
伐克的战争意图，1973年安瓦尔。萨达特进攻以色列的意图以及1990年萨达姆。侯
赛因对科威特的企图。”最后，他得出结论说：“现在该是我们彻底摒弃只有靠秘
密收集情报才能确定外国领导人意图这一迷信说法的时候了。”
到1998年，中央情报局的人员已大幅度减少，就连国会情报委员会主席，中央
情报局前案例官员波特。格斯也不得不宣称：“可以很公正地说，用人力搞情报已
经无技可施了。”
在20世纪的90年代，中央情报局的人员被裁了23％，该机构在情报预算中的份
额也降得很低。当国会将270 亿美元作为联邦预算一部分分配给情报部门时，据一
位官员说，国会给国家安全局做了大幅度提高，却不见增加中央情报局的资金投入。
几个星期后，国会又追补了15亿美元作为急用资金。又据一位观察人员说，技术型
间谍得到了其中10亿美元，真可谓一笔意外之财，而中情局的间谍人员只得到其中
不足20％的份额。
罗伯特。盖茨指出，他的机构应完全摒弃隐避的、准军事化的职能，而且情报
分析员的队伍应该更小一些。1996年，这位老领导在感慨这种情形的讽刺意味时说
：“我是在花费了80年代的大部分时间来营造它之后说这番话的。”
本世纪末，不仅作为情报搜集与秘密行动机构的中央情报局的地位跌入低谷，
而且作为整个情报部门总头儿的情报局局长的位置也是每况愈下。盖茨说，从原则
上讲，中央情报局局长负责全美的间谍机构，但实际上，情况已不复如此。他曾在
中央情报局的一份刊物上说：“我们这里实际并不存在中央情报局长，根本不存在。
中央情报局局长只控制情报部门的极小一部分资产，而且，有很多实体根本不存在
什么领导。”
中央情报局局长对情报部门的资金也没有什么控制权。由前国防部长哈罗德。
布朗及新罕布什尔州前参议员沃伦。鲁德曼所领导的情报改革委员会在1996年指出，
中央情报局局长只控制情报部门预算的15％，甚至连这个数字在两年后都大幅度地
下降了。在谈及中央情报局局长的权威时，约翰。米利斯在1998年年底说：“对全
国的国外情报计划及其有关负责机构行使权威简直是太困难了，因为他们中的90％
都是由国防部来筹资管理，归国防部所有。”米利斯认为，这样做又导致了另一个
问题，即：精力绝对地、完全地集中于短期的、战术性的情报上，这是以牺牲战略
的，即政治的及外交的情报为代价的。他还说：“自从沙漠之后八少漠风暴行动以
来，我们在很大程度上已经放弃了战略性的使命，以此来满足军方获取战术情报的
迫切要求。”
为了重建秘密行动机构，中央情报局在20世纪90年代末进行了有史以来规模最
大的谍报官员招募活动。从1998年到1999年，提供的工作岗位增加了52％。由局长
乔治。特耐特领导，重建了中央情报局海外机构，并对位于弗吉尼亚州威廉斯堡附
近的秘密训练营地‘农场“进行了彻底的整顿。以往每年培训的间谍及秘密行动人
员的数量减少到不足几十人，但是到1999年，学员的数量（大部分是28至32岁的年
轻人）却又涨到120 人，而且，在未来几年内有望每年增加到180 人。每个谍报官
员的平均培训费用为45万美元。这就意味着，重建秘密行动机构要涉及一笔巨大的
投资。为了进一步快速提高谍报人员的能力，特耐特已准许国防部人力情报机构，
即五角大楼人力情报机构派其学员到训练营地接受训练。
特耐特将重新树立中央情报局的重要地位视为头等大事。他于1999年秋在乔治
敦大学所做的一次演讲中明确指出，与用机器当间谍相比，他更喜欢用人当间谍。
他说：“最终成为我们巨大财富的是美国情报部门的男男女女，而不是卫星或传感
器或高速计算机。”
事实上，人充当间谍与机器间谍的结合才能相得益彰。据高级情报官员们说，
1978年建立起来的联合秘密情报组织将中央情报局的秘密间谍技术与国家安全局的
科技能力结合在一起。这个特别情报收集机构的目的在于将复杂的、包括窃听器和
抛物天线在内的窃听设备安置在不易被察觉的地方，然后瞄准关键的可利用的外国
通讯人员。
“特别收集处”的领导人员在国家安全局与中央情报局的官员中换来换去，它
是由以前中央情报局的D 部门分出来的。D 部门是在20世纪50年代初由威廉。弗里
德曼的第一个雇员富兰克。洛利特建立的。艾伦。杜勒斯担心来自新崛起的国家安
全局的竞争，所以雇佣洛利特在中央情报局内部建立了一个微型国家安全局。当时，
正值洛利特心情比较沮丧，因为国家安全局局长拉尔夫。卡奈因要他调换工作，离
开信号情报组主管的位置，去负责编码部。据当时同他一起组建“特别收集处”的
搭档亚伯拉罕。希尼科维说：“这种提议令洛利特很不高兴，因为他不愿意调到编
码部，所以，他就调到了中央情报局。”（大约在五年后，洛利特又调回国家安全
局。）
多年来，D 部门的使命就是协助国家安全局窃取国外密码资料，利用外国密码
与通讯方面的人员。50年代末洛利特离开后，这个部门由威廉。哈维来接管。他是
一个秃头、肥胖、暴突眼的老牌间谍。哈维曾长期充当中央情报局与国家安全局的
联络员，50年代负责执行了中央情报局的酉柏林地下通道行动，成功地窃取了东柏
林一个重要电话网的有关机密。
哈维在当D 部门的领导期间，设计出一项名为ZRffeIFLE 的方案，该方案旨在
招募能够帮助他窃取外国密码机密、贿赂解码人员的特工人员。他将国家情报局与
中央情报局的这一联合行动计划概要写在几张黄色的公文纸上：1。明确目的：这个
ZRffeIFLE 项目的目的是为了发现。发展及利用特工人员来实施D 部门的行动。特
工人员要在包括美国在内的几个地区去寻找，但是为了行动的安全等原因，他们很
可能不会在其居住的国家内被起用。目前的特工发展活动正在西欧及东欧地区进行，
但是预计还要向其他地区拓展。这项计划的实施是针对第三国的设备和人员开展行
动。
2。目标：依照国家安全局对秘密行动部门提出的主要要求，这一行动计划的目
的在于截取密码、秘密文件及相关信息。鉴于这些要求时常变更，所以，这个项目
执行期间不列出任何长期有效的目标，而是根据需要与时机采取特别行动。这个项
目将由其他部门以及各监听站点协同D 部门来完成。
3。背景：军事行动对外国密码及秘密文件的需求越来越多，为了满足这一需求，
D 部门在1960年开始把在世界各地寻找特工人员的工作作为发展活动的一部分。与
此同时，国家安全局的要求越来越具体；涉及的问题越来越敏感。由于大部分监听