海登说，“有人批评我们无所不能，每天都在监视人们的电子信箱。还有人批评说，
我们要成为瞎子和聋子。这两种批评都不对。”
据国家安全局1999年9 月30日的一次内部绝密会议透露，国家安全局已经有办
法窃听通过新技术传输的通讯信息。参加这次会议的有负责后勤的副局长特里。汤
普森和该机构的技术人员。
汤普森说：“在五年前、六年前、八年前我们就预测到情报收集量增加及其给
我们的分析人员带来的影响，现在都得到了验证。这要感谢你们和其他工作人员。
我们现在正向前大大迈进了一步，能够搜集到监听对象通过网络、光纤和移动电话
传输的各种通讯信息，我们的情报分析人员也获得了许多情报。我们的仪器设备还
可以应付目前的工作。但是，还有一个更高的要求，就是我们最终要得到重要情报，
而问题的关键在于语言工作和情报分析工作。”
汤普森还提到，为了打进因特网，国家安全局雇佣了那些对制造网络关键部件
的美国大公司了如指掌的人。在这些人的帮助下，国家安全局对这些关键部件进行
逆向分析，以便进行窃听。因特网中最关键的组成部分就是加利福尼亚州的思科网
络公司制造的路由器。这些路由器是联接两个或两个以上不兼容的计算机网络的特
殊微型计算机。它们的作用就像一种邮政服务，决定不同的信息在网络上传输的路
径。思科公司的一个电视广告说：“实际上，因特网上所有信息的运行、发送都要
经过思科公司的系统。”国家安全局就是通过找到这个“邮政服务”中存在的薄弱
区域，来监视并截获大量的电子邮件。
在与技术人员讨论国家安全局雇佣短期人员工作时，汤普森说：“如果你能准
确地预测出今后两年、三年或者五年的情况，比如说，你能预测到思科公司将不再
是路由器的主要制造商，你就可以说，好了，在今后的三年或五年里，我需要一个
能对思科的路由器进行逆向分析的人。但是，现在甚至在今后的几年里，我确实需
要详细了解思科公司懂路由器的人，以便帮我弄清这些路由器在被我们监视的网络
上是如何使用的。”事实上，国家安全局最近招收了一位思科公司的工程师，作为
新成立的技术改造办公室的最高技术顾问。这个办公室的任务就是使国家安全局适
应新世纪的发展。
随着通讯传输从卫星转到光纤，国家安全局也许要重新对海底电缆进行窃听，
不过现在的主要目标是欧洲大陆的“波分复用”光缆，而不是联接俄罗斯部分地区
的钢缆。代替“哈里伯特”号潜水艇的可能是新型光缆窃听潜水艇“吉米。卡特”
号，它将是有史以来最先进的海底间谍潜水艇，到2004年才能建成。1999年12月，
电船公司与美国海军签署了价值8。87亿美元的合同，改造“吉米。卡特”号，使其
能适应“监视、水雷战、特种战争、信息回收和复杂通讯”的需要。《洛杉矾时报
》说，这艘“海狼级”潜水艇一旦建成，它将能够及时发现并回收通过海底光缆传
输的绝密通讯信息。
为了处理每天进入国家安全局的大量的信息，该机构计划“加快我们处理手头
工作的速度，对那些没有加工的信息材料不予理睬”。
这可能意味着赋予国家安全局的三大区域信号情报操作中心更多的责任。梅迪
纳信号情报操作中心位于得克萨斯州拉克兰的梅迪纳基地内，负责监控加勒比海和
中南美洲。第二个操作中心位于夏威夷的库尼亚地下燃料库，负责监控亚洲。第三
个在佐治亚州的戈登堡，监控欧洲和中东。区域信号情报操作中心由国家安全局和
军事情报机构共同配备人员，目的在于在美国本土加强截获情报的工作。这些工作
以前是由遍布全世界的几十个监听站来完成的。这些中心收到的信号情报很大一部
分来自卫星和地面遥控站。
另一个由全球通讯技术的迅速变化所造成的问题是，如何设计最新的信号情报
卫星来监控这些通讯系统。2001年刚刚研制出来的昂贵窃听器材也许在2003年就已
经过时了。约翰。米利斯说：“我们每年花在一个卫星上的钱比我们花在所有的情
报分析设备上的费用还多，实际上一点意义也没有。除了电子情报，我们就不该为
了窃听那些常规的信息或是来自空中的数字化信息而花一分钱，可我们确实花了不
少钱。这就是我们认为不能那样做的原因。”这种观念上的变化，对这样一个从50
年代末就一刻不停地注视着太空的机构来说，是一次革命性的变化。
这种变化屡屡给国家安全局下一代卫星的研制造成延误。专家们正在确定哪种
收集系统更适合“综合空中信号情报建筑一2 ”卫星。专门为国家安全局制造卫星
的国家侦察局说，新的信号情报卫星群——若干个卫星协同运行——可在1999年末
立项，在2002年建成。但是现在看来，这项研制任务太艰巨，估计第一批系统要在
2010年以后才能运行。
国会情报委员会打算在这些方面给予国家安全局经济支持。“由于科技和电信
的发展，国家安全局面临着更大的新挑战，”情报委员会主席波特。格斯在2000年
说。各种通讯工具，如：无线电、卫星、微波、移动电话及光缆都可以和其他的通
讯工具联接。每一种通讯工具都会带来了一种新的通讯方式。令人遗憾的是，当全
球的网络变得更加一体化时，国家安全局却几乎不能适应这样一个一体化的形势。
2000年6 月约翰。米利斯死后，蒂姆。桑普尔成为人事部主任，他与国家安全
局的一些人进行了一次直言不讳的谈话。蒂姆明确表示，多年来国家安全局的领导
忽视了许多问题。情报委员会的一些人对国家安全局的保守派人物芭芭拉。麦克纳
马拉尤其不满。她在2000年6 月之前一直是副局长，现在是国家安全局驻英国的联
络官。“人们有看法，我们自己会处理好，非常感谢，”桑普尔说，“我们都知道
发生了一些变化，但是我们过去干得不错，谢谢。我们会继续努力的。”桑普尔严
肃地批评了国家安全局的管理问题：当涉及信号情报时，我们就找到国家安全局，
我们遇到许多问题。其中有财务混乱、至少是令人琢磨不清的问题。还有保护自己
的地盘——我们就在这儿待下去了。国会出面了，看在上帝的份上，别让他们把我
们裁掉。我们已经发现机构中有些工作确实是重复性的，也存在着官僚主义作风。
我会在内部处理好这些问题的。
我们一直都清楚，国家安全局的眼界过于狭窄，即认为每件事都应在内部解决。
这是想把某些人保护起来——这并不坏，只要你知道将来需要哪种人、哪种技能，
那么你就想办法把他留下来。
从管理上看，我们发现一个主要问题，那就是官僚主义。我们认为，一些管理
人员脱离了员工。如果你深入基层，就会看到年轻人在努力工作。看到他们就想起
我们当年刚参加情报工作时的情景，这就是爱国主义，就是保护国家安全。对于我
们来说，那是很重要的。我知道我会使一些人感到不舒服，但是确实有人感到不错。
有一点要强调，那就是管理部门的奖励。我非常赞成奖励一些人，让国家安全局对
一些部门的工作、对他们的人事和行政管理、对他们所做的一切给予奖励。这是生
命中重要的一部分，也是人类价值中重要的一部分。它不是情报工作中最重要的部
分，但我们感受不到这一点。
如果你认为我是在瞎编，那就让我告诉你我曾接到过的一个电话，我将永不会
忘记那次电话。我不能告诉你是谁打给我的，我只能告诉你这个人在国家安全局担
任高层职位。我们当时正准备提出一项法案，并公布于众。后来，一天早晨，我接
到一个电话，打电话的人说：“蒂姆，无论你写什么，请你帮我一个忙，不要把它
公开。”我说：“为什么？它又不是机密文件。”他回答：“因为我们即将得到管
理部门的奖励，如果媒体知道了，就可能失去这个机会。”对我们来说，这很说明
问题。在我们看来，这件事说明许多管理者，包括高级管理人员，并不像我们原来
所想的那样。
我们刚才说话的大意是，我们做了很多管理工作而没有做领导工作，这两者之
间是有很大区别的。我们曾说过，许多人工作很努力，很想取得一些成就，但是信
号情报部门仍然前途未卜。我的话可能有些刺耳，会使很多人感到不安，但是我也
很同情那些工作人员。我要反复强调的是，我们必须迎接变化。
2000年时，有人曾经问海登是否相信国会要缩小国家安全局的权限，收回他的
指挥权。海登以外交口吻回答说：“不，不是国会，”他说，“我们偶尔会和某些
部门发生冲突，那是由于理念上的不同。我认为他们太注意细节问题。国会相当注
意我们……这是件好事。我对大家说的是：这说明我们做的工作是非常重要的，他
们十分重视。
“对我们不利的是他们不赞成我们的某些做法，我们彼此无法达成一致。我们
会尽力克服的，重要的是他们在关注着我们。事实上，就这一点，我也曾和我的部
下说过。我说监督我们的人偶尔会骂我们，即使是很严厉的批评。我给你们打个比
方，你看到远处有个孩子在街上玩，但不知是谁家的，他在用肥皂涂抹别人的车窗，
这时，你的脸上就会露出一丝微笑。突然你发现，那正是你自己的孩子，你就跑出
去，拧着他的耳朵把他带回家。这有点儿像我们和国会之间的关系，如果他们不关
注我们，他们就不会说这些令我们不舒服、难为情的话。归根结底国会非常重视国
家安全局。”
“我认为，在国家安全局的历史上，我们从未风光过，”国家安全局的一位官
员说，“直到博比。雷。英曼的出现。博比。雷知道如何摆布人，他知道如何对付
那些黑社会，如何使自己讨人喜欢，而他也因此出名。他确实是一个诚实正直的人。
但是，问题是国家安全局里没有人知道如何做到这一点。虽然他们看到了他的行为，
但却不了解他是怎么做的，或者说他为什么要这样做。所以他们认为，如果让我们
去讨好国会，训练我们的人按国会的意思去做，那就对了。我们想方设法这样做，
但是不知道如何与国会打交道。我认为部分原因是他们把国家安全局局长们培养成
政治小丑、傻瓜，而那些小丑、傻瓜们不知道如何与国会的政客们打交道。”
当海登意识到国家安全局的生存依赖于改革时，他发出了一项指令：“如果我
们试图在未来中生存，我们的机构必须改革。”然而他承认要想移动像国家安全局
这样的冰山，就会不可避免地产生破碎和裂痕。“关于改革已讨论了不少，”他对
神秘城的公民们说，“很多人认为改革是必要的，但有些人迟迟不采取行动。”
像一个人得到了一辆旧汽车那样，海登决定请人检查国家安全局这部旧车的毛
病在什么部位，并提出解决方案。他召集了两组人找出国家安全局的不足并指示他
们把问题写成报告。一组由该机构的19位中层管理人员组成，另一组由五位外界管
理专家组成。
内部小组作为“新事业队”，由负责技术和系统的前副主任杰克。迪瓦恩负责。
这些人很直率地提出了批评意见。海登把这些人戏称为“负责的无政府主义者”。
“国家安全局的改革不深人，”他们告诉海登，“”国家的武器库将失去一种强有
力的武器……国家安全局该调整了：个人的作用超过整个机构的作用。为国家做出
过卓越贡献的国家安全局现在已处于危险之中，而且我们的情况十分紧急。“
工作组还直言不讳地道出各种问题的根源所在：问题就出在现在和过去的领导
层。尽管没有指名道姓，但他们所指的显然是当时的副局长芭芭拉。麦克纳马拉和
前任局长肯尼思。米尼汉及他们的前任。他们告诉海登说：“在过去十年中的大部
分时间，国家安全局都存在着领导危机。正是因为缺乏领导，才导致国家安全局竟
没有一次制定出策略并加以实施。缺乏领导也是造成国家安全局管理程序完全失控
并瘫痪的原因。这些缺点将我们置于绝境……领导层在多方面都指挥失当。它不能
提供一个共同的远景目标或策略；无力或不情愿就棘手的问题做出抉择；不能卓有
成效地培植未来的领导人；尽管十年来国会一直都在提出批评意见，但丝毫不见有
什么真正的改善……实际上，在十年的大部分时间里，国家安全局是靠它的工作人
员来支撑的。”
工作组还用尖刻的语言描述了高墙大院内的气候氛围，称其为“我们那孤傲的
文化”。
其他的批评还包括：只顾建造大型的、优良的窃听设备而无视国家安全局的情
报客户的需求。这些情报客户包括：白宫、五角大楼、中央情报局及其他使用信号
情报的部门。有人对这个小组说：“你们关心技术胜于关心客户。”另外一个问题
是重复劳动。
外部小组也是直言不讳，他们批评说国家安全局行动缓慢。拖沓，不能及时地
从类似微波窃听器这种陈旧的、舒服的目标向以因特网为代表的更新、更难的目标
转移。有人对海登说：“无论熟悉的目标与技术有什么样的吸引力，领导层必须机
智灵活，他应决定何时转向更加困难、更有效果的目标。”
同内部小组一样，外部小组也对该机构的“神秘文化”进行了批评。据他们说
：“这多半是因为，有史以来，它一直都处于一种封闭孤立的状态。这种状态是在
‘国家安全局对外不存在。也不与局外人交往’的这种文化观念中逐渐形成的。”
另外，小组还指出：“‘国家安全局超级神秘’的形象对安全局的需要已不再有用