葑灾窝�1 人，与革命有密切联系的绅士1 人，立宪派8 人。同盟会会员林森、王正廷为正副议长。
临时参议院议事方法，一般“以到会参议员过半数之所决为准”，对于宣战、媾和及缔结条约“非有到会参议员2/3 的同意，不得议决”。议决事① 《大总统咨参议院设文稽勋局文》，《南京临时政府公报》1912 年（民国元年）2 月23 日，第20 号。② 《南京临时政府公报》1912 年3 月27 日，第49 号。
① 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，中华书局1984 年5 月版，第420 页。项由临时大总统盖印，牵涉到各部或有关部，交各部或有关部执行。如议决事项临时大总统不同意，在10 日内说明理由，交令复议。在复议时，到会议员2/3 以上仍然维持原议，临时大总统必须交各部或有关部执行。
临时参议院职权，一方面议决暂时法律和临时政府预算、税法、币制、公债发行、临时大总统交议事件，以及答复临时大总统咨询事件和检查临时政府的出纳；另一方面对临时大总统行使宣战媾和、缔结条约、制定官制官规、任免国务员和外交使节，有同意权。
从上所述，可见，南京临时政府政权体制，仿效美国的总统制，但未完善，只有立法制约行政，司法则是一个雏型，而立法机关的议员又非选举产生，则为民主欠缺之处，但它毕竟冲破了君主政体的羁绊，开创了民主政体的先河。
地方政权机关武昌起义爆发后，全国各地纷纷响应，宣布独立。但是，各地独立的情形有所不同，建立的政权机关也不一样，有的成立全省军政府，有的在某地成立军政分府或军政府。如湖南、湖北成立军政府，浙江宁波、江西九江、安徽合肥等成立军政分府，山西大同、山东登州成立军政府，等等。其中也有特殊，如广西南宁成立军政副府。军政副府按性质与地位和分府不同，仅次于省军政府，全名为“省副军政府”。出现这种情况，主要由于“副都督陆荣廷‘驻节’南宁，而他又是拥有实力的人”的缘故①。随着起义形势的发展，有一些省的地区政权逐步统一成全省政权。如四川，最早起义地区是荣县，随着重庆、成都分别宣布成立军政府，后统一成四川军政府。成立军政府的地区相应地建立了政权机构，然而各地所建立的政权机构又不完全相同，如湖北类似总统制，福建类似内阁制等。
从武昌起义到南京临时中央政府成立，地方政权组织颇不统一，这清楚地说明，人们在探索推翻清皇朝后建立什么样的政权机制来巩固胜利的成果。1912 年1 月，南京临时政府成立后，为了统一各省所属行政各部名称，2 月电令各省都督，将军政府行政各部改为司，“庶使中央各部与地方各部示有区别”②，开始着手统一地方政权机关。
民国初年成立的政权机关，是按照资产阶级共和制度设置的，具有近代意义的政权组织机制，但由于处在战争环境，各地方政权机构均各自为制，颇为混乱。以孙中山为首的南京临时政府成立后，正准备制定法规划一地方政权组织，刚刚建立的政权就被北洋军阀袁世凯所窃取，历史进入北洋军阀统治时期。
① 钱实甫：《北洋政府时期的政治制度》下册，第434 页。
② 《大总统令内务部分电各省都督所属行政各部改称为司》，《南京临时政府公报》1912 年2 月9 日，第11 号。
第四节北洋政府的政权机构1912 年3 月，袁世凯窃取辛亥革命的果实，在北京建立北洋军阀政权。
随着袁世凯统治的加强，军阀各派明争暗斗，矛盾日益加剧，政机机关不断发生变化，从1912 年3 月至1919 年，经过内阁制、总统制、帝制、内阁制的演变。在这期间，又经过两个大的阶段，即袁世凯统治阶段和各派军阀统治阶段。前阶段由内阁制过渡到总统集权制再到洪宪帝制，后一阶段是恢复内阁制和各派军阀争夺统治权的斗争。
袁世凯统治期间的中央政权机关（一）内阁制袁世凯继任临时大总统，是按《中华民国临时约法》规定所组建的政府，与《南京临时政府组织大纲》规定的有所不同，不是采取总统制，而是采取责任内阁制。责任内阁制的政权体制由大总统、议会、内阁、法院所构成。1。大总统、副总统。
大总统初名临时大总统，1913 年10 月10 日取消“临时”二字，正式为此名。责任内阁制，大总统不是实际的行政首脑，而是代表国家的元首。大总统任期，最初无明确规定，后来规定为5 年，如再当选，得连任一次。按照《中华民国临时约法》规定，大总统代表临时政府，总揽政务，统率陆海军，有公布法律、发布明令、制定官制官规、宣战媾和、缔结条约、宣告戒严、任免文武职员、派遣大使公使、代表国家接见外国使节、颁给勋章及其他荣典，宣告大赦、特赦、减刑、复权等权力，但大总统在制定官制官规、任命国务员及外交使节、宣战媾和、缔结条约等方面须经参议院（国会成立为国会）同意，提法律案、公布法律及发布命令时，须经国务员副署，否则无效。副总统协助大总统，在“大总统因故去职或不能视事时，得代行其职权”。在《大总统选举法》中则改为因故去职或“缺位时，由副总统继任，至本任大总统任满为止，大总统因故不能执行职务时，以由副总统代理”。若正副总统同时缺位，大总统职务“由国务院摄行其职务；同时国会议员于三个月内自行集会，组织总统选举会，行次任大总统之选举”①。大总统若受参议院（或国会）的弹劾，则由最高法院全院审判官推举9 人组织特别法庭进行审判。
但是，这种弹劾和审判，不是指违法、失职，而是指谋反行为。这是因为在内阁制的大总统不负实际政治责任，不存在违法失职问题。
由此可见，《临时约法》规定的内阁制，对于总统的权力给予相当的限制。这对袁世凯来说，是格格不入的，只要时机成熟，就进行公开的破坏。2。议会。
北洋政府议会，最初为一院制，后改为两院制，前者名参议院，后者名国会。
（1）参议院。
参议院是由1912 年1 月28 日成立的临时参议院演变而来。同年3 月，袁世凯任临时大总统，在北京成立北洋政府。4 月29 日，临时参议院迁至北① 《大总统选举法》（民国二年十月五日）第5 条，陈茹玄：《中国宪法史》，世界书局1933 年版。京，取名参议院。按照《临时约法》28 条的规定，参议院于“国会成立之日解散，其职权由国会行使”，无异具有临时国会的性质，是一般资产阶级民主国家三权分立原则中的最高立法机关，实际上不仅具有立法的性质，而且还是一个“造法机关”，赋有“制宪”的任务。它由各省及蒙古、西藏等各选派5 人，青海1 人组成。在会议进行表决时，各地议员只有一票投票权。其组成人员几乎都是地方实力派的代表。
参议院设正副议长，由议员互选产生，主持院务。院内设秘书厅及全院、常任、特别3 个委员会。全院委员会由全体议员充任，并互选1 人为委员长，但正副议长不得兼任。常任委员会又分别置法制、行政、庶务、请愿、惩戒五部，委员在议员中互选，并推1 人为委员长，分别担任审查各部事件，还可兼任特别委员。特别委员会成员由议长指定或者院中选举产生。其中指定或选出委员中互推1 人为委员长，负责审查特别事件。
参议院职责则为：第一，制定、修改、废除法律及议决一切法律案；第二，议决政府预算、全国税法币制及度量衡准则；第三，议决政府公债募集及国库有负担的契约；第四，决定大总统任免国务员、大使、公使，对外宣战媾和、缔结条约、大赦、特赦、减刑和复权等；第五，答复政府咨询事件；第六，选举正副总统；第七，受理国民请愿；第八，对有关法律及其他事件意见向政府建议；第九，对国务员处理事情，认为不符合法律或其情况，向国务员提出质询，并要答复；第十，对官吏纳贿违法，咨请政府查办；第十一，对大总统有谋叛行为或国务员违法失职，提出弹劾①。但是，在受理国民请愿时，其请愿书非有议员3 人以上介绍；向政府建议必须有议员5 人以上连署；向国务员提出质问书，须有议员10 人以上连署；对总统弹劾须有议员20 人连署，对国务员弹劾须有议员10 人以上连署；选举正副总统须有议员总数3/4 出席，方能投票。此外，参议院无权发布告示，凡议决事件，交总统公布施行。
参议院议员主要来自国民党（同盟会改组而来）、共和党和民主党。在三个政党中，国民党、共和党各占40 席，民主党占25 席，都不到半数。国民党、共和党是相互对立的政党。而共和党则为袁世凯服务，民主党又常常站在共和党一边。这样，共和党便成为操纵参议院的主要政治力量。因此，参议院名义上是独立行使立法权的机关，实质上是袁世凯愚弄的工具。
（2）国会。
按照《中华民国临时约法》规定，“约法施行后，限10 个月内，由临时大总统召集国会”。1913 年4 月8 日，国会成立。这时的国会不仅继承了参议院的职权，而且具有立法、民意、制宪机关三重性质，除立法、制宪外，还享有弹劾权和同意权。
国会由众议院和参议院组成，两院设正副议长，下设秘书厅及全院、常任、特别3 个委员会。
两院正副议长对外为一院代表，对内负责维持院内秩序，整理议事，指挥监督秘书长及其所属职员。众议院议长任期3 年，参议院议长任期2 年。两院议长如有违背法律情形，经总议员1/5 以上提议，交惩戒委员会审查，结果交院议决，如出席总议员1/3 以上，其中2/3 以上议员认为违法，即免① 《中华民国临时约法》、《参议院法》，见《法令全书》第1 册，《宪法》，1912 年印铸局印行。去议长职务①。
两院全院委员会由各院议员组成，开会时各选委员长1 人主持会议，但正副议长不在被选之列。全院委员会要在两院会议期间，遇有重大问题，经议长或议员10 人以上动议，该院决定后，才能召开。其中参议院全院委员会召开，还须有1/3 以上委员出席。
两院常任委员会主要负责两院会议期间各项议案或问题的审查。为便于对各种不同性质或问题进行审查，两院每年开会时选定各种常任委员组成委员会，进行该项工作。
两院委员产生，众议院用限制连记名选举，其限额为原人数的1/3，并以得票多者当选；参议院用无记名投票选举。它们之间主要区别在于：众议院常任委员会审查结果以文件或报告形式提交大会，参议院常任委员会则由委员长委托该股委员向大会报告就行了。
两院特别委员会，只有在两院遇有特殊事件，对该事件进行特别审查时才能成立。其人数，众议院一般由议长指定，但对议员资格审查而成立的则由选举产生；参议院在多数情况下由选举产生。
三种委员会的情况表明，主要是两院为了便于对各种不同类型和性质的议案进行审查而设置的辅助机构，所以它的活动范围不能超越该院委托的审查议案。
两院的职权，按照《国会组织法》规定，处于平等地位。国会对于各种议案的议定，必须经过两院同意才能成立。它的具体权限，除《中华民国临时约法》所定参议院之职权为民国议会之职权外，还有建议、质问、查办官吏纳贿违法请求、政治咨询答复、人民请愿答复、议员逮捕许可、院内法规制定等权限。另外还有一项特别权限，即起草宪法。
两院虽然处于平等地位，除开幕和闭幕式合并举行外，对案件的议定，则是分别进行的。两院会议每年召开一次，为期4 个月，必要时可适当延长。按照《国会选举法》规定，众议院议员为596 名，参议院议员为274 名，两院共为870 名。众议院议员由地方选举，采取复选制；参议院议员由团体选举。前者称为“代表地域性之议员之集团”，后者称为“代表特别社会势力之集团”①。所谓复选制，即先举“初选当选人”，然后在“初选当选人”中选出议员。所谓团体选举制，即由省议会，蒙古、西藏、青海、华侨选举会，中央学会（未选出）选举议员。
在当时参加国会议员选举的政党，主要有国民、共和、统一、民主四党。从1912 年11 月开始选举，到1913 年结束，在选出的众、参两院870 名议员中，国民党占392 席，共和、统一、民主三党占223 席，跨党和无所属者占255 席，其中国民党占绝对优势。
国会成立后，根据《中华民国临时约法》和《国会组织法》规定，1913年7 月12 日在天坛祈年殿成立由60 人组成的宪法起草委员会，进行宪法起草工作。
但是，在国会和宪法起草委员会中反对派占优势，这对袁世凯是一大障碍。于是，他设法操纵国会，破坏宪法起草。他一面借口国民党反对政府，大肆逮捕国民党议员和宪草委员；一面指使梁士诒出面，用金钱和职位在国① 《议院法》（1913 年9 月27 日），《北洋临时政府公报》1913 年9 月29 日。① 周异斌、罗志渊：《中国宪政发展史》，第70 页。
会里收买部分议员组成直接受他指挥的御用党——公民党，以便挟持国会选举他为正式大总统。由于制宪工作尚未完成，袁世凯一面破坏制宪，一面叫嚷先选总统。公民党紧跟着喧嚷“欲得外国承认，必须先选总统”。国民党议员坚持先定宪法，后选总统。两派在国会中相持不下，袁世凯唆使黎元洪领衔，率领14 省军阀发表“先举总统建议”，对国会施加压力。结果，国民党议员为武力所屈服。10 月5 日，由袁世凯公布《总统选举法》。6 日，组织总统选举会，经过议员三次投票，最后以507 票选出袁世凯为大总统。袁世凯当选为正式大总统后，感到国会已完成任务，成