暗鹊榷祭υ谝黄鸬乃爸郑徊扑敖绲睦贤炯ノǚ锹糠锹怼āＤ鞘焙蛉衔笆詹皇巧缁嶂饕宓亩鳎鸩饺∠Ｔ�70年代两度修改的宪法中，都删去了54年宪法中〃公民有依法纳税义务〃的条款。那时候，中国离一个无税之国越来越近，可离强国富民的理想却越来越远。
改革开放以后，税收意识逐渐树立。随着外资进入和非公有制经济的发展，逐渐形成了多税种多环节的复合税制。〃非驴非马〃的工商税自然就停征了。随着政企逐步分开，原来国家对国有企业的统收统支分配体制逐步被打破，通过利改税使税收逐步成为向包括国有企业在内的所有经营单位与个人筹集政府收入的主要形式。到1997年底，除债券收入外，税收占预算收入的比重已达95％以上，形成了预算内以税收收入为主的结构。使预算内收入的法定性比改革前的税利并存的局面大大增强了。
可是，摊主误把工商部门收的〃费〃叫做〃税〃，却说明了另一个问题：随着经济高速发展和社会事业日益扩大的财力需要，各级政府又运用收费形式来筹集部分政府收入，以缓解预算内财力不足的压力。这就形成了现行的预算内以税收为主，预算外、制度外以收费为主，税费并存的政府收入结构。并且，这些费用的征收往往与税收类似，具有固定性、无偿性和强制性的特点。
应当看到，正是在经济大变革的过程中，在预算内财力不足，而政府必须有足够的财力实现各项职能、社会保持安定的情况下，才运用收费形式扩大政府财源，这是收费存在的合理性。但是长此以往，收费行为也带来了许多严重问题，如侵蚀税基、影响投资环境、造成分配不公和社会不正之风等等。
3、外循环：预算外资金弊端诸多
1994年的分税制改革，初步理顺了中央和地方的分配关系，使预算内管理更加法制化，但对地方预算外资金，仍还是疏于管理。
预算外资金指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据法律、法规和规章而收取、使用的，未纳入国家预算管理的各种财政性资金。主要包括：法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门所属单位集中上缴资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金。可见，各种收费是预算外资金的主要来源。
尽管按国家规定，预算外收入必须上缴同级财政专户，支出由同级财政按预算外资金收支计划和单位财务收支计划统筹安排，从财政专户中拨付，实行收支两条线管理，但是这毕竟不具备预算内资金那样的法定性。
当前，有统计说我国各级地方政府、部门设立的收费项目大项有400项左右，小项多达几千项；基金有690多种。收费面十分广泛，入学、就医、上桥、过路、治安、联防、研讨、培训、入会、办班等均收费。1996年，据财政部、国家计委、监察部等五个部委对全国预算外资金的集中调查表明，地方各级政府越权设立的基金项目就有925个。据安徽省地方税务局在全省范围内对1，507户企业和个体工商户收费情况的不完全统计，按叠加数计算，目前，各类收费、基金和附加有2，000多项，各地、市收费项目数量不等，多者有148项，少的也有58项，平均有100项以上，如此繁多的收费项目，使收费的规模膨胀，收费的成本也自然很高，有些收费项目实际上只是养了收费队伍。
据估计，预算外资金以年平均22％的速度在递增。目前其总规模已达到5000多亿，而1998年全国工商税收为1万亿。
预算外资金过度膨胀，首先分散了国家财力，改革开放以来，财政收入在国民收入中的比重越来越低，其实与这种预算外资金的过度增长有很大的关系。
王东京曾做过分析：预算外资金没有明确的支出项目，而预算内资金却一个萝卜一个坑，即便财政收入减少，支出项目却无法减少，因而造成了预算内紧，预算外松。这些年，国家财政非常困难，想拿钱去支持农业、能源等基础产业而力不从心，可那些有预算外收入的单位和部门，却又大手大脚，支出无度。车子越换越高档，房子越造越豪华，职工福利越发越多，这不仅导致了新的分配不公，而且又反过来诱使一些单位与其攀比，伸手向财政要资金、要政策，结果使得财政在困境中越陷越深。
预算外资金的分散管理，扰乱了正常的分配秩序，加大了政府机关的廉政建设难度。众多部门以政府的名义征收各种费用，等于说我国有无数个〃小财政〃，资金分散，难以管理，这是政府机关产生各种腐败现象的一个温床。
在乡镇财政中，也有预算内资金与预算外资金之分，预算外资金的使用得不到充分监督。李金旺在《中国小城镇财政》中指出，农村的提留统筹、集资摊派是典型的制度外资金，监督不足的特征更为明显。原因在于：第一，制度外资金大部分分散在各行政事业单位，各单位作为被监督者对单位制度外资金的收支掌握完全信息，而审计农民负担的管理部门作为监督者，对各单位制度外资金的收支只掌握非常有限的信息，这样，监督者和被监督者信息非常不对称，增加监督努力的成本很高。第二，制度外资金的收支不向同级人民代表大会和村民报告，缺乏社会监督。
外循环还造成城市资产流失严重。由于目前国有土地资产通过市场配置比例不高、划拨土地大量非法入市和有些地方随意减免地价挤占国有土地收益等原因，我国每年国有土地收益流失近百亿元。
据有关有关部门测算，我国目前国有土地资产总量在25万亿元左右，约是其他国有资产的3倍。从全国来看，土地资产管理制度尚不完善，国有土地收益流失现象仍很严重。
2000年沈阳市与大连市相比，批租出去的土地面积只多不少，而沈阳市收回的土地出让金仅0。7亿多元，大连则为17亿元。即使考虑到两市土地价格不尽相同的因素，人们也一眼可以看出沈阳市巨额土地出让金的流失。原来沈阳市向房地产开发商们大开绿灯减免〃四费一税〃，即城市基础设施配套费、土地出让金、人防工程配套费、教育附加费和投资方向调节税。比如沈阳黑社会犯罪头目、民营企业嘉阳集团董事长刘涌在沈阳最繁华的商业街建的大型商厦，其黄金宝地即由政府无偿划拨，〃四费一税〃全免。
那么，如何走出这种恶性循环呢？国际上的城市财政有没有可资历借鉴的一套办法呢？
第三节 城市财政的他山之石
遍翻书店，除李金阳先生的一部《中国小城镇财政》外，找不到一部可资参考的《城市财政学》。洋洋洒洒汗牛充栋各种各样的《财政学》都是就国家财政而言。业内人士说这是多少年来的老问题了：我们的《财政学》是写给国家总理和财政部长看的。
这也就是为什么当朋友推荐《发展中国家城市财政学》时，我眼前一亮的原因。《发展中国家城市财政学》由中国财政经济出版社1995年2月出版。作者是罗伊．巴尔和约翰尼斯．林。前者是一位美国的经济学教授，参与过不少关于中国税收和分税制项目的研究；后者是世界银行的一位副行长，出版过大量关于发展中国家城市财政问题的著作。主译的两位陈开元和杨君昌是上海的财经专家。他们在〃译者的话〃中说的最后一句话是：〃我们要善于比较和分析，总结我国的具体经验，相信今后一定能撰写出一本《中国城市财政学》来。〃
我懂得《中国城市财政学》是许许多多财政学者的梦。但直到读这一句话时，书店里还没见到任何版本的《中国城市财政学》，看来还是恩格斯那句话：辩证法常常要等待历史。
对于入世后的中国城市财政来说，《发展中国家城市财政学》有许多值得借鉴的地方。书中所整理的三十多个发展中国家，都处于全球经济分工体系之中，多数都是加入关贸总协这下的国家。这些国家的城市在七十年代和八十年代所处的经济发展阶段，与我国多数城市现状大致平行，因此具有相当的参考价值：
一、地方支出主要依赖于地方收入
首先，作者将城市政府收入来源分为地方（产生的）收入和外来收入两部分构成。作者认为区分地方收入和外来收入是十分重要的，因为它说明了城市政府吸收利用产生于城市经济的资源的程度。此外，还有一种假定，即地方当局在安排自己资金来源时，比安排外来收入具有更大的处置权力。
在不同的发展中国家，地方收入占全部城市财政支出的比重幅度差别很大，从卡拉奇的100％到金沙萨极其低下的26．9％。但是一般是在60％到90之间，平均水平约在70％。
然而，这三十多个城市的统计中值说明，地方收入占支出比重从70年代的近80％，到80年代下降到70％。这些数据表明，在按地方收入比重排列城市、和按地方政府支出在全部公共支出中的比重排列城市之间，存在着负相关关系。这种看法证实了一种假设，即地方政府一般用途的支出责任越广泛，它们依赖自己的收入来源的可能就越小，也就是说，它们必须更多地依靠外来收入。
外来收入包括来自上级政府的转移收入（拨款或共享税）和借款。
二、税费比而例依政府提供的服务而异
地方收入分三类：（l）地方征收的税；（2）使用费和受益费；（3）由地方开征的其他收入，如特许费、罚没收入、印花税等等。
1、地方税：
地方上一般的行政管理，交通控制，街道照明和治安是地方的公共产品，它们的主要受益者是地方全体居民，对于这些服务，定价收费时无法采用排他性原则。这些服务最适合以税收筹集资金，税负由地方上承担，因此全体选民便面对实际机会成本这样一个问题。
在发展中国家一般城市中，税在地方筹措的收入中占一半以上。布卡武、雅加达、卡拉奇、马德拉斯和马尼拉主要依靠地方税收。部分原因是这些城市政府提供了教育、公共医疗服务和其他一般城市服务，而且在这些领域不愿意使用受益收费的筹资方法。也反映出这些城市政府不太重视征收受益费。
孟买、佛朗西斯城和汉城看来好象取得了地方收入结构的平衡，因为地方税和收费大约各占地方收入的一半。在孟加拉和佛朗西斯城，兴旺的地方电力事业生产了大量的收入，而汉城强调受益和使用费财政筹资，虽然适用这种征收系统的范围有限。
最后，对于那些政府只有很少责任的城市，如达卡和瓦伦西亚，收入来源而不是税和使用费显得十分重要。
2、使用费：
哥伦比亚一些大城市如波哥大、卡利和卡塔赫纳就较少依靠地方税。这是因为这些城市政府提供了最重要的公用事业（自来水、排污、电和电话），哥伦比亚比较重视与受益相关的收费，以此为城市基础设施筹集资金。
合理的服务收费制度，有助于城市内部和城市之间资源配置的改善，有助于把对城市服务的需求限制在高效率的水平上，也有助于实际的和潜在的城市居民了解城市化的社会成本。经验已表明，使用费的征收或成本的补偿能为地方政府带来大量的收入，因为使用费的开征与迫切需要的服务的提供和扩展是直接相关的，它们是城市投资政策中的一个重要组成部分。
服务费的开征有助于城市的均衡发展，对受益人收费以补偿公共服务成本是公共服务筹资的一种公平合理的方法，它使得受益人意外收获极小化。在一般情况下，这些意外收获通常被高收入阶层所占有，或者增加其财产价值，或者直接增加了高收入阶层的收入。因此，使用费也有助于增加城市财政体制的纵向公平。
使用费不仅是用来保证效率使用和对公共服务公平筹资的一个手段，而且它也是一个投资导向，因为在许多情况下，只有在服务的福利能够被确定并能与所提供的服务的成本相比较时，消费者才愿意支付服务费。再加上服务费的运用，或者要求成本补偿，迫使决策者必须事先考虑受益者的支付能力和意愿，从而设计出相应的服务标准。过去对公共服务的大量补贴则应归因于对城市服务的高标准不现实的期望。
对于既定的支出责任来说，可以主要按照有效性原则，选择恰当的收入体制。对于公共产品和公共服务，使用费最为有效，特别适合于公用事业，如供水、污水、电力和电话，但也适用于公交和公共住房。这些服务可能涉及外来因素，但是大多数为地方性质。因此，通过服务使用者之间的交叉补贴，或来自地方征收的其他收人的补贴，问题可以得到合理的解决。
城市政府财政格局从70年代到80年代有几个颇为引人瞩目的变化：
——使用费收入重要性在上升，而税收正在下降。
——地方税中，以财产为税基的税看来正在向以消费为税基的税转移。
三、财政转移是必要补充
有些服务如医疗和教育能大量〃溢出〃到邻近地域，因此应该得到来自州和国家政府的转移款。从一个地区或全国角度来看，纯粹由地方出资会导致这些服务的供给不足。对于管辖区之间收人的不均等，也很可能需要通过政府间的转移来使各地区的服务水平达到某种均等。
平均而言，这些城市大约30％的地方收入来自外部资金，大多数为拨款和共享税。人们观念中总认为发展中国家城市政府相对很少自给自足，这种外来资金低比例与这样的观念全然相异。一般认为，国家政府通过财政政策重点补贴城市而不是农村，这种低比例也使人对此看法产生疑问。
一种看法认为，与工业国地方政府相比，发展中国家城市地方政府应得到较少的上级援助。这是因为发展中国家城市公共服务向农村内地扩散较少�