按照〃合并自然村，建设中心村，重点发展小城镇〃的指导思想，坚决推进村的合并和〃城中村〃的改造工作。对地域相连、规模过小、历史上曾经分合的村，原则上要进行合并重组，特别是人口在2000人以下的村，必须进行合并。对有计划合并但存在较多历史遗留问题的村，要本着〃先合并，后解决〃的原则，在村合并后，统筹协调解决各种遗留问题。
对市中心城区和各建制镇的城市规划区内的〃城中村〃以及位于城乡结合部、人均耕地面积低于全市人均水平1/3的村，必须进行城市化改造，将村民委员会改为居民委员会，将原村民的农业户口转为非农业户口，将原属农民集体所有的土地转为国有土地。
〃城中村〃经改造后，按城镇的管理方式和运行机制管理。原村民农业户口转为非农业户口后，享受城镇居民同等的待遇，履行同等的义务。从村委会改为居委会时起6年内，按农业人口生育政策可以安排二胎生育指标的夫妇可保留农业户口，但期间不得享受城镇非农业人口的待遇。
2、固化农村股份合作社股权，量化股份合作社资产
股份合作社的股份分为集体股和个人股，原则上集体股占20％，个人股占80％。到2001年9月30日24时止（计划生育年度统计截止日）在册的农业人口（包括外嫁女及其子女），除原在城镇工作已享受退休待遇的农业人口、或在入户时已签订不享有股权合约的迁入农业人口之外，均可获一次性配置的股份，固化股权。股东的股份配置，可参照原有股份合作社的股份配置或由股东代表大会确定。股权固化后，股东的股份不再随年龄的增长而变化，新生婴儿和迁入的农业人口不再配置股份；今后如要扩股的，须按市场行为用现金购买，并经股东代表大会讨论决定。股东迁出或死亡后，其股份可以转让、继承和赠与。
股份合作社的资产，按股权设置集体占20％、个人占80％。个人部分按固化股权后的股份量化到个人，其中：现金部分一次性量化兑现；向外投资性资金视回收情况分5年量化兑现；经营性物业可通过投标出让回收资金量化兑现，或继续招标出租按股分红。今后股份合作社的集体股及其收益，不得量化到个人，留作集体积累，用于公共事务、福利事业开支。今后的征地补偿收入，留20％作为集体股收益，另80％按固化股权后各股东所拥有的股份份额一次性量化到个人。
3、规范村级集体资产的管理和运作
村（包括居民区）级集体资产不得量化到个人，由各村成立村级集体资产管理公司进行管理和运营。村级集体资产管理公司按《公司法》进行组建，实行独立核算，自负盈亏，具有独立的法人资格，接受村委会（包括居委会）的领导。各村现有的经济联合社归属资产管理公司管理。资产管理公司的法定代表人由村党支部和村委会讨论决定后，由村委会任命；
村级集体资产的收益，扣除资产管理公司必要的费用开支外，主要用于当地社区公共福利事业等费用开支，不得用于市核定配置人数内的〃两委〃成员的分配开支。
村级集体经济的债权债务关系归属村经济联合社；股份合作社的债权债务关系归属股份合作社。
4、转变村委会的管理职能，调整基层管理人员的供给关系
全市村委会要尽快推行〃定职能、定机构、定人员、定经费、定分配〃的改革，实行政企分开、政事分离。今后村委会主要职责是履行村民自治范围内的事项和协助镇政府从事行政管理工作，办理本村公共事务和公益事业，指导股份合作社的工作等。不能直接参与任何经济经营活动。
〃两委〃成员配置按辖区内常住人口数来确定：4000人以下的配置4人，4000人以上、1万人以下配置5人，1万人以上配置7人。村委会不单独配置会计、出纳，由村资产管理公司财会人员兼任。村委会其他管理架构和工作人员的配置，由市有关部门和各镇另行核定，人员经费由村自行解决。
5、加大村一级集约建设力度
调整农村留用地政策。取消农村工业留用地指标；固化农村村民住宅留用地指标。今后市政府向中心城区范围内农村新征用集体土地，分别按征地量的10％给村、5％给区（镇）作发展留用地。村一级的留用地，在符合规划的前提下可作为补充村民住宅留用地；或对原经批准非集约工业区用地指标填平补齐；以及在年度开发计划指标的调控下，通过招标、拍卖推向市场，发展商贸业和房地产业。
大力推行集约工业区建设。今后全市工业区的开发必须由镇一级按照规划，连片开发，集约建设；村一级不再允许新办工业区。各镇每个集约工业区的总体规划开发面积不少于2000亩。
优化公共事业资源配置，加大公共基础设施向市中心城区和镇城区集约建设的力度。鼓励各村连片集约建设公共设施和农民公寓住宅。
高标准城市化是此次改革的特点。顺德人提出要加强城市社区集约建设，完善城市配套设施和公共服务，鼓励建设配套齐全、管理规范的规模住宅区。逐步改变乡村住宅建设方式，鼓励建设公寓式的农民住宅新村；严格控制农村宅基地的用地面积。推动公益事业集约，加速规模教育的发展，对办学政策进行适应性的调整，从过去〃三级办学〃逐步改为〃一级规划，两级管理，三级出资〃。推动人口集约。没有人口的集聚，就没有城市化水平的提高。
三、小城镇要有优势，就不能太小
其实，明星小城镇都不是计划出来的，都是从市场中发育出来的。市场有一个起始的经济规模，不可能太小。我曾经考察了广东惠东黄埠镇鞋城里企业家之间的〃谱系〃，发现他们大都出自最初的几家制鞋厂，而这几家厂的老板，又都是最初回到镇里来办厂的一位港商的门下。这种谱系非常象硅谷中的众多企业与仙童公司的关系。这种创业的链条如同滚雪球，把四周乡村的人们甚至其他省份的人们都聚到这里，成为打工者。而强烈的致富冲动和创业激情，使每一个今天的打工者都在做着明天创业的梦，这就是苏南和广东专业批发市场的活力之源，也是小城镇发展成为大城市的秘密所在。
广东南海的西樵镇，历史上就是生丝出口的基地，中国近代第一个民族工业的缫丝厂就诞生在这里。八十年代以来成为化纤面料批发市场，自不足为奇。
苏南地区也是这样，那里的乡镇企业对信息异常重视并在国内广设信息窗口，80年代中期仅无锡市所属3县（市）、郊，就在全国各地设有1万多个，信息员4万多名，能够迅速、及时、准确地向企业反馈信息。相反，行政计划出来的小城镇，往往有镇无市，缺乏活力。
以浙江省为例，1996年底，全省共有设市城市35个（其中，特大城市1个，大城市2个，中等城市6个），建制镇965个，城镇人口达1474万人，城市化水平已上升到33。5％，标志着浙江城市化开始进入高速发展时期。但在全省960多个建制镇中，单个城镇人口规模太小，大量的是不足1万人。（《中经网浙江中心》）
小城镇尤其是中心镇的发展，一个很重要的功能就是要促使人口集聚，与此同时使农业人口逐渐在创业中非农化。然而，浙江目前的小城镇5万人口以上的寥寥无几，3万人口以上的也不多见，大多在2万人口上下，人口规模相当不经济。由于人口少，消费总量小，对文化的消费更低。人口规模不经济助长了经济、文化因素的惰性流动，也使流动人口的创业环境不宽松。不少小城镇由于当地人口的排外性心理与就业门路短缺，致使外来人口难以在小城镇落户，并导致物流量、信息流量减少，这反过来又严重制约了当地经济发展。
小城镇太小，市场与信息规模小，形不成在区位内产业集聚优势。就市场而言，出现了有场无市或场少市小；就信息而言，外来人少，投资者不多，作为信息的有效传媒也少得可怜，商机也就相应减少，劳力资源、土地房产资源、特色产业资源等要素很难得到合理配置。小打小闹，缺乏特色，工业小区、商品市场勉强开办、形不成气候，造成了资源浪费。
四、乡镇企业必须集中发展
美国哈佛大学有教授分析，中国前二十年经济增长的最大动力、最大的源泉是来自农村的工业化，来自乡镇企业的崛起。农村乡镇企业以及以它为主体非国有经济的发展，大约占二十年GDP增量的比重70％左右。这二十年，从农村转移出来将近一亿多劳动力搞乡镇企业，农村的工业化是推动我们国家前二十年经济快速增长的一个最主要的力量。
但是，由于乡镇企业是脱离了城市化的工业化，造成了〃村村点火、户户冒烟〃的燎原工业，经济效益、生态效益都受到了影响。中国2076万家乡镇企业中，分布在村以下的约1990万家，约占92％，进入县城关镇的仅为1％，集中在其他类型小城镇的不过7％。乡镇企业的发展由于缺乏城市化引导而盲目分散布局，占用大量耕地，严重污染环境，其吸纳劳动力的能力呈边际递减。大批的农村剩余劳动力不能及时转移到非农就业岗位上，影响和制约了农村规模经济和农业现代化的发展。从农村涌出的民工潮，在中国大中城市间席卷，由于城市缺乏必要的准备，不能为他们提供充分的就业岗位，其中相当一部分辗转于城乡之间，已逐步形成一些新的社会问题。因此未来二十年，推动我们国家经济增长的应当是与农村城市化同步的农村工业化。
（一）乡镇企业分散布局带来的问题
1、基础设施重复建设
工业生产需要有与之配套的生产性基础设施，如能源和水的供给，原材料和产品的运输。但是，基础设施建设投资规模大、周期长，而使用则是一种公共消费，个人投资可能性小，由各个村镇分散建设，则占用大量农地、加大村镇财政负担，利用率不高，造成资源的浪费。
2、难以形成集聚效应
工业生产的交易成本随社会化的提高而降低，乡镇企业布局分散无法形成集聚效应。规模上不去就不可能有明确的分工协作，必将影响农村工业长远的竞争力。
3、不利于治理环境污染
乡镇企业的遍地开花造成了整个农村的大面积污染，对环境破坏严重且难以治理。只有促使乡镇企业向小城镇集中形成农村工业区，使乡镇企业的污染由大面积污染变成点污染，才能有效地控制三废的直接排放，提高废水、废渣的回收利用率，从而解决污染问题。
4、不利于创造更多的就业岗位。
有专家研究表明，〃离土不离乡〃的〃分散的农村工业化方式〃与〃集中的城市工业化方式〃相比，第三产业少吸收了约5440万劳动力，如加上他们所赡养的人口，则将达1．1亿人。在大中城市的自来水普及率为95％，而小城镇只有68％，非城关镇只有63％，其47％的生活用气普及率更是大大低于大中城市的水平；特别是对废水和垃圾的处理标准大大低于城市甚至城关镇的水平，如果按照国际通用的标准来衡量，小城镇的废水和垃圾的处理率几乎接近于零。由此可以估算出我国公用事业产业（供电、煤气、自来水、运输、通讯和贮藏行业）少吸收就业人员1631万人。（喻希来，2001）
（二）乡镇企业对集中布局的反响
乡镇企业集中问题已引起各级政府领导的重视，但各地乡镇企业集中发展很不平稳，虽然部分地区制定了一些促进小城镇集中的优惠政策，取得了较明显的进展。但总的来看，乡镇企业集中存在的困难仍很多，缺乏得力的政策和措施引导，在短时间内乡镇企业集中不会速度太快。
据调查，企业是否愿意从村里向乡镇工业小区集中，主要取决于搬迁成本、配套的基础设施和政策的优惠程度。企业搬迁中涉及搬迁的直接成本是购置土地成本，占固定资产的十分之一。企业愿意搬入工业区的另一个主要原因是考虑到工业区内有配套的基础设施、电力供应、上下水管道、交通方面、接近市场以及相关的优惠政策等条件。搬迁企业一般不考虑劳动力成本问题。目前有大量的富余劳动力存在，而且一般企业的技术含量并不高，因此对劳动力的素质要求也不高。
规模上：规模小的企业一般愿意搬迁，规模大一些的企业和加工企业不大愿意搬迁。原因在于规模小的企业多是家庭作坊，搬迁成本低：规模大一些的企业有一定的厂房和配套设施投资；加工企业，如面粉生产、预制件加工等企业，其服务对象是周边的农民，搬迁后远离销售对象，会提高企业运输成本。
行业上：愿意搬迁企业的行业类型主要有服装制作、皮毛加工、畜牧养殖等企业。有些想搬迁的企业主要利用扩大规模、产品系列开发和需治污改造的机会进行搬迁。
所有制类型上：村集体企业不愿意搬迁，而私营企业更愿意搬迁。因此所有制类型虽然在统计上是集体企业，但大多却是农民个体、合资企业，真正意义上的村集体企业不多。
（三）村镇集体对乡镇企业集中的态度
为鼓励企业进工业园区发展，各地镇政府对进工业园区的企业实行了各种优惠政策，但乡镇企业集中的情况并不理想。根据调查反映，影响乡镇企业集中的主要因素包括：
1．企业的搬迁可能带来企业产权、管理控制权和利益分配格局的调整。原村集体经济组织所有企业搬到镇里以后，村集体担心这会影响到原村集体经济组织对企业的管理和控制权；
2．土地征用受到土地使用指标的制约。按照现行的新土地管理法，新建乡镇企业工业小区，占用耕地难度加大；已经得到很好发展的工业园区面临需要扩建但土地不足的问题；
3．企业在工业小区的经营成本相对过高。据调查，有的镇和村上缴税费及摊派成本总和之比1：1，供水，3：1；供电，6：7．5；修路，1：1．5：土地成本，