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在思考美国的市中心贫民区及其贫困问题时，我首次开始关注“并行议程”这一想法。这种提法的意思是，以市场为基础的经济以及与更为广大的经济的一体化和促进增长的基本政策，应与“并行”的一套帮助满足市场所不能充分满足的需要的政策相结合，诸如为那些因变化而失业的工人提供合理的社会保障网和再培训项目。此后，由于墨西哥和亚洲金融危机，我关注这些与新兴市场有关的问题。在发展中国家有效实施“并行议程”，可以促进全球化利益的更广泛的分享，而这反过来将提高生产率，并促进增长，提高发展中世界对全球化的政治支持。
尽管近几十年来生活水平不断提高，世界银行和大多数专家估计世界近一半人口每天的生活费仍不到2美元，有20％的人每天不到1美元。某些分析家争辩说这些数字将这一问题夸大了可能近一半。但即使用更保守的估计，也有数量巨大得不可接受的人生活在贫困中。他们常常得不到足够的清洁水源和基本的保健服务等等。而全球化和增长的好处老是只为相对少数的人所获。不管进步有多大，显然还是不够。
多年来，我一直觉得发展中国家的富人似乎老是将这些可怕的不平等现象看成是可以接受的事。但在近年对发展中国家的访问中，我已经注意到如今许多商人越来越深刻地从实质上认识到，除非能更有效地对付贫困问题，否则他们不可能有他们想要的那种经济和社会。
处理这些问题的最佳方法是什么，这仍存在巨大的不确定性。2002年秋，我原来的老财政部团队的一些成员——拉里·萨默斯、戴维·利普顿、蒂姆·盖斯纳和卡罗琳·阿特金森——在拉里的坎布里奇寓所聚会，讨论与此书有关的一些问题。令人惊奇的是，在四小时热烈的讨论中，尽管这些人对这一问题都很精通，他们的看法有时仍相互冲突，而且他们都认识到有很大的不确定的领域。大多数严肃的专家都承认，对发展中世界的贫困和增长问题，他们还有许多东西不了解。我们都同意，某些因素一般在快速经济进步中的作用比较突出。这些因素包括如全球一体化和市场为基础的经济，至少起码有效的政府，某种水平的社会凝聚以及过得去的基础广泛的教育，基本的医疗保健，稳健的财政政策和高储蓄率。确定性小得多的，是如何鼓励各国去追求这类与成功联系最密切的政策。
人们也不清楚为什么显然类似的改革在各国带来的结果会如此不同。最具有挑战性的问题可能是如何满足数百万贫困人口的需要，他们生活在那些由于政府腐败和无能而无力进行改革的国家。虽然新兴市场国家——就此事而言，也包括发达国家——的政府也都并非完美有效，且至少在某种程度上是腐败的，但基本上无效的政府似乎不可能实现成功的发展。
第二部 第60节
可是，为什么有那么多似乎选择了明智政策的国家没能获得其他国家那样的进步？“成功的故事”似乎能提供某种指示。其中一个似乎很明确的结论是，尽管与全球一体化相伴随的问题有很多，但没有哪个经济体能在不追求与世界其他地区一体化的前提下以自给自足的方式实现增长，至少也要促进出口。此外，对市场力量越来越大的依赖对改善经济业绩也是至关重要的。即使在经济状况如此困难的非洲，某些国家如乌干达和莫桑比克也进行了市场化改革并取得了相当水平的增长，在医疗保健和其他社会指标上也取得了重大进步。
在亚洲，过去的三四十年里，生活水平一直稳步增长，甚至在某些情况下急速增长，改善了成千上万人的生活。韩国就是一个活生生的例子：1960年到2000年间，该国人均年收入从大约100美元增长到大约10000美元，在很大程度上是因为某种程度的以市场为基础的经济，有限度的自由化以及强烈的出口导向。除了更自由的贸易和与全球市场一体化以外，在“亚洲奇迹”中还包含很多的其他因素。但是，如果没有全球化这个要素，诸如韩国、泰国、马来西亚和新加坡这样的国家所经历过的那种增长是不可能实现的。
与此形成对照的是拉美，其结果大体上是令人失望的，增长速度也相对较慢。即使20世纪80年代末和90年代的改革时期，当大多数拉美国家实行贸易自由化，促进出口，并越来越多地依赖私有市场时，这些国家的增长率依然缓慢——只有智利是个引人注目的例外。正如拉里在我们的坎布里奇聚会上所说的，对支持我们主张的人来说，拉美仍然在某种程度是个谜。我们对亚洲和拉美经济增长的理解需要得到极大的改进，以便为发展战略和政策进一步实施提供更好的判断。
某些人建议用文化来解释亚洲的相对繁荣。尽管这一解释在某种程度上很难适用于这一有着如此异质文化的地区，但最繁荣的亚洲经济体一般都有着下面这些共同的特点：比如严谨的工作道德，对教育的热忱以及高储蓄率。亚洲的成功者中财富、土地和收入分配的扭曲程度一般也不像拉美那样大。在很长一段时间里，许多国家都实施了以增长和生产率为导向的政策，以及基本健全的财政管理政策。此外，拉美一个最大国家的外长曾告诉我说，他认为这两个地区的差异很大程度上在于，与拉美相比，亚洲各国的政府结构和程序有着更大的有效性。而拉美各国尽管近年来大步前进，但是相对而言在政治上无能为力，无法在彻底实施所需政策的同时维持稳健的财政状况。
中国有时是被作为一个封闭而又繁荣的经济体系例证提出的。实际上，事实正相反。中国的经济繁荣是在邓小平使该国转向出口和市场激励后开始的，尽管这是在坚持国有企业制度和小心控制开放资本流动的背景下进行的。这种思维倾向在中国已在极大程度上扎下了根——尽管要把中国转变成一个真正的市场经济体仍有许多事情需要做。每次与在中国经营银行和产业公司的人交谈，我都会发现他们在谈论自己的企业时和他们的美国同行很相似——讨论价格、竞争、增长和经济问题。我们财政部的观点是，如果中国在促进出口的同时对进口更快地开放，那中国就会做得更好。尽管中国没有这样做，但在追求出口导向增长政策的同时，它也慢慢地对进口和资本流动开放了自己的市场，并随即迈出一大步，加入了世界贸易组织。印度也处于将自己从国家主导的经济向以市场为基础的经济转变过程中，其增长虽然比中国慢，但在90年代增长也很迅速。
撒哈拉以南的非洲不能简单地归为任何一类。这些国家中的大多数都有着巨大的问题。但我作为财长到非洲的访问给我留下了这样一个印象，即那里也有着巨大的机会。比如，莫桑比克强有力的经济政策使他在很低的起点上实现了高增长，其财长向我说明即使一小笔资本也能做成大事。为了继续前进，非洲需要有更有效的政府和更强有力的制度。而工业化国家则需要同更多的注意力并提供足够的资源来解决非洲的这些特殊问题。
处理有时是由全球化带来的全球贫困和失业问题是一个庞大的道德问题，但这也极其符合美国的自身利益。不幸是，这种努力的重要性在美国政治中未能得到反应。美国公众不理解其中包含的利害关系，人们也一般没有认识到，相对于问题的严重性而言，我们现在所付出的有多么少。
在财政部时，我深深地卷入了为世界银行的某些项目争取年度国会拨款的工作，这些项目用工业化国家的捐赠来为范围广泛的计划提供资金，这些计划的目的是为了对付发展中国家的贫困问题并改善生存状况。做这项工作在国会总是一场艰难的斗争。离开政府以后，我从2001年开始为联合国对外援助委员会工作，从而有机会在这一背景下有系统地重新思考这些问题。由前墨西哥总统厄内斯托·塞迪略担任主席，并包括来自发展中国家和发达国家代表的这个委员会，目的是要吸引对这些与2002年3月在墨西哥蒙特雷举行的一个会议有关的这些问题的关注，以支持增加对发展中国家的金融援助。
塞迪略委员会倡导同样的基本方法：与全球经济一体化，以市场为基础的经济，采取“并行议程”政策以满足市场所不能满足的需要以及有效率的政府。但它也密切关注工业化国家在支持发展中国家增长方面所能做的事，这些领域所面临的巨大缺口以及工业化国家中在这些问题上遇到的政治困难。
发展中国家的出口严重依赖工业化国家市场，而这些市场依赖于工业化国家的增长。日本、以及较小程度上欧洲近年来经济增长都相对疲软，在很大程度上是因为结构性僵化——在劳工法方面、社会保障网方面、管制以及其他问题上——阻碍了投资和私营部门的增长。美国在90年代增长强劲，但现在处于长期的财政赤字中，这将损害经济的长期增长。正像我们在亚洲金融危机中催促日本一样，工业化国家应当感受到稳健增长政策的责任，这不仅是为他们自己国家的人，也是为世界的其他地方。
除了管好我们自己的经济政策以为全球更加强劲的增长做出贡献，并为发展中国家提供更好的市场而外，发达国家还有两种主要的方法来支持发展中国家的增长：贸易和援助。贸易——扩大发展中国家货物对我们市场的出口——几乎毫无疑问是工业化国家所能采取的帮助发展中国家的重要措施。塞迪略总统在我们委员会的讨论中以他有节制的方式表明了这样一种观点，即发达国家比如说我们美国在倡导自由贸易的同时阻碍来自最贫困国家的进口，这令他极为沮丧。实际上所有的发展中国家都在廉价低技术劳工方面有着强大的比较优势。在许多最贫困的国家，最重要的出口产业是农产品和纺织品，这些产品都是以劳动密集方式生产的。但农业和纺织业是发达国家中政治上最强大、经济上最受保护的部门，发展中国家常常发现，他们进入欧洲、日本和美国出口市场的机会是很有限的。贸易壁垒可能是直接的——比如关税或贸易限制措施——或者间接的，通过对在工业化国家生产的产品提供补贴，使进口品难以与之竞争。降低这些进口壁垒——主要是纺织品和农产品，但也包括钢铁这一对某些新兴市场国家非常重要的产品——将对发展中国家尤其是最贫困国家带来极大的好处。
我现在还记得围绕着克林顿政府所支持的一项非洲贸易法案的谈判。我们想消除纺织品关税，但受到本国工会和某些生产商的反对。由于他们的影响，我们所能通过谈判取得的最好的妥协就是将使用原产于美国的纤维所生产的非洲纺织品的关税进行削减。所通过的这一法案已经对所设国家和产品带来了巨大的收益，并预计将提高非洲的非石油类出口水平近10％。但按照国际货币基金组织的估算，如果不在市场准入条件上增加额外的限制，其收益将扩大近5倍。而且，这一法案也不适用于非洲以外的发展中国家，如拥有100多万纺织业工作的妇女的孟加拉国如果获得这类免税进入诸如美国和日本这样的工业化国家市场的机会，从这类产品的出口获得的收入会增长大约45％。
据估算，贸易壁垒一年使发展中国家损失的机会至少值1000亿美元，按照另外一些估算还要高得多，这是所有各国政府对外援助的好几倍。比如，一项研究估计，如果非洲在世界出口中所占的比重增加1％，其贸易收入将每年增长700亿美元——这是他获得的援助和债务减免的5倍。《纽约时报》发表了一系列有关这一问题的很有价值的社论，指出对美国主要棉花农场主的补贴是使布基纳法索这一非洲小国的200万棉花农场主无法在全球市场上得到一个公平的游戏场来进行竞争的关键因素。2002年，美国往后退了一步，通过了一个为期10年、总值1800亿美元的农业补贴法案，将美国农场主所获补贴提高了近80％。2002年，通过增加对钢铁进口的限制，美国还将其贸易政策导向一个错误的方向。这些措施损害了发展中国家，使我们更难以在国际场合主张更开放的贸易。
从政治角度来看，对某些产业进行保护通常更具吸引力：因为自由贸易有负面影响，而其收益——尽管会大得多——却很分散。一次在与克林顿总统讨论一项日本贸易协议时，我提到一个我们应推进降低贸易壁垒的部门是渔业。克林顿记得在日本时，曾见过一些贫困的渔民从礁石上解下钓线的情景。他很坚决地说，他不愿干任何会伤害这些易受伤害的人的事。“可是总统先生，”我说，“这样帮助那些可怜的渔民，您就妨碍了比这大得多的好处的实现，这些好处本可以通过买得起更便宜的鱼而为全日本的穷人获得。”贸易自由化对渔民的损害是最明显的。但最主要的影响是为数量大得多的、看不见的穷人和消费者普遍带来的好处。
发展中国家从贸易和开放中获得了好处，但像美国一样的发达国家同样也获得了好处。人们有时以赢家和输家的方式来讨论贸易和经济联系。但是，尽管各国在某种意义上是经济上的“竞争者”，在更重要的意义上，贸易是一种互利的过程。一国的成功会提高另一国的生活水准，而不是通过牺牲其他人的利益来获得的。美国已经成为世界其他地区的市场，我们的增长为其他地区创造了机会。反过来，欧洲和日本的增长以及新兴市场经济体的成功发展，也为我们提供了更好的市场。