的机构。1968年转到一家私人律师事务所工作，其后又在卫生、教育、福利
部干了。。 4年，干。。 1975年成为卫生保健业制造商协会的头号辩护人。
塞缪尔出任理事长后，把协会的工作人员从。。 39人增加到。。 51 人，从政府
部门延揽了一批经验丰富、本领超群的人才，其中有资深的副理事长特德·曼
南，负责为协会制订宗旨策略。此人当过民主党伊利诺州参议员艾德莱·史
蒂文森的立法助理。塞缪尔在许多与他共过事的政府官员中获得一致好评。
一位众议院议员助手说，“他物色了一批尖子，干练得力，没有沾染上许多
行业协会人员惹人讨厌的习气。”另一位补充说，“塞缨尔作风泼辣，为人
真诚直率，经常向我通气，提供有用的情况。”
塞缪尔认为美国的规章制度“需要改革，以便实现某些举国一致的奋斗
目标，目的之一是让病家尽快用上安全可靠的、最新医疗技术产品；之二是
大力扶持医疗保健器械和诊断仪器业，使其为提高美国产品的国际竞争能力
作出贡献。”
塞缪尔承认一项产品要获得公众信赖就要印上食品药物管理署的许可标
记，但审批期限应大大缩短（1988年只需。。 9个月，比。。 1986年减少了。。 4个月）。
他说当务之急倒是要对医疗保健器械制造商与食品药物管理署之间的管理关
系在观念上来个根本改变。食品药物管理署必须放下架子，无论就对病家负
责的道德标准，还是就科技水平而言，管理署并不比企业界高出一头。国会
办事也应该对公众的健康负责；报刊只有为创造发明鼓劲叫好，大字标题才
会增进公众的身体健康；医疗保健用品制造业也别再搞些中看不中用的玩意
儿，从总经理起，上上下下都要尽力与食品药物管理署的工作人员密切配合，
不要只是发牢骚、推一推、动一动，而是要多合作，多出主意。
医疗保健业制造商协会理事会的另一位理事，米利波尔公司总经理吉尔
马丁，赞成塞缨尔对医疗保健品制造业与政府关系的做法，但对这一做法大
行其道的机会表示悲观。他说：
医疗保健业制造商协会理事会的另一位理事，米利波尔公司总经理吉尔
马丁，赞成塞缨尔对医疗保健品制造业与政府关系的做法，但对这一做法大
行其道的机会表示悲观。他说：
跟
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年前相比，早已面目全非。因此，与管理署保持融洽的合作关系对医疗器械
制造业至关紧要。但是积习难改，大公司自身在华盛顿设办事处，专搞院外
活动。这些公司代表可以说有几分像华盛顿的流浪汉，是一伙专职人员，奉
老板命令办事的。他们在大公司总部虽说也有些影响，但份量不重，只负责
贯彻执行公司的意图，一般说来进不了决策圈子。他们可能跟医疗保健业制
造商协会的职员关系不错，但还是得听总部的。在总部里，老的思想框框往
往还原封未动。因此，他们什么时候想绕过医疗保健业制造商协会，就可自
行其是。
电子医疗器械公司副董事长克里斯廷·约翰逊，分工管公众事务、公共
关系与公司规划。他对塞缨尔有如下一番评论：
“弗兰克真正带给医疗保健业制造商协会的是这样一种认识：医疗保健
业必须大大超出某些个别公司短期狭隘利益的范围，放眼更广阔的问题。归
根到底，这些公司短期陕隘的利益也会受到一系列大问题的影响。医疗保健
业只有关心、了解大局，如降低联邦赤字、整体的医疗卫生政策、美国的对
外竞争能力等等，才能在决策桌上取得一席之地。说到头，医药保健公司的
利益只不过是这些大问题带来的油水罢了。”
医疗保健业制造商协会副理事长利厄·施罗德，当过国会行政助理，分
工抓协会与政府间的事务。他补充说：“我们的目标是，白宫、行政管理和
预算局、卫生与公众服务部或国会，啥时候讨论到医疗卫生政策，都会跟协
会打声招呼，让我们去人帮忙出把力。”
然而也有人对塞缨尔持不同看法。通用电气公司下属医疗系统负责抓政
府规划的经理罗伯特·莫利特便是一位。他认为塞缪尔“没有认识到管理者
与受管理者之间本来关系就紧张，这点在设计这套体制时就考虑进去了，是
天经地义的事。”他还怀疑，“协会是否宏观方面的事管得太宽了。拿医疗
保健来说，协会就该跟医院方面站在一起，进行院外活动，反对政府过分削
减医疗保健开支。”莫利特是协会的政府与公众事务部负责人，该部是由
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家协会会员派代表组成的。
根据塞缨尔估计，协会会员大概有
30％赞成他与政府加强合作的号召。
其中有的真心诚意，满腔热诚要跟政府通力合作，另有一些人也赞成合作，
出发点却是“舍不得蜂蜜招不来苍蝇”。塞缪尔认为有
20％左右的协会会员
持消极态度，“在他们看来，现状够不错了，少瞎折腾。协会要是主动送上
门去，就会让政府想出新花招来管理控制我们，迫使我们透露协会本身的秘
密，多一事不如少一事。我们还害怕反托拉斯的政策，认为，一般说来，碰
上政府准倒霉，跟政府沾边，越少越好。”塞缨尔估计，剩下的
50％协会会
员基本上持漠不关心的态度。
在热心人士当中，有长期担任协会理事的本·霍姆斯。他是惠普公司下
属医疗保健产品部副董事长兼总经理。该部雇有员工
4000人，生产显示屏、
超声成象仪、电子心电图仪、医疗用先进计算机系统等电子医疗器械。惠普
公司跟食品药物管理署关系融洽，堪称表率。霍姆斯认为惠普公司需要医疗
保健业制造商协会。他是这样解释的：
“首先，协会约束我们。协会就跟学校差不多。你得阅读协会编辑整理
的调查报告。协会召开各种会议、讨论会、代表会，你在会前都得做好准备
工作。这样一来，我们就忙得团团转，就能跟上形势发展。
其次，医疗卫生业订的工业生产标准越高越严，惠普公司获得的好处就
越大。所有医疗卫生界的大生产厂家全是协会会员。协会向它的成员施加压
力，要它们竭尽全力，干得好上加好。这样做，对惠普有好处。省得我们成
为无信誉和责任感的夜间逃债者。”
像医疗保健器械这样迅猛发展的高科技部门，工业协会能起到的关键性
作用，已开始为人们所认识。不过，我们也该看到协会必须克服的种种给人
印象至深的困难。
工业协会的使命。工业协会肩负的使命可以列举如下：
——作为一个经济机构，负责搜集分析有关政府规章、制度、方针的信
息；同时督促协会成员了解政府的需要。
——反过来，协会又可以作为信得过的权威性渠道，向政府管理人员与
决策人士反映工业界的能力与需要。
——协会还可通过本身的管理委员会行使职权，管束协会成员，不让违
法厂家玷污医疗保健业的名声。
——协会能向数目众多的小公司提供特殊服务。创造发明往往都是小公
司先搞出来，但它们财源不足，无力在华盛顿设立办事处。
——协会还可为医疗保健业当好参谋，为本行业制订方针、宗旨、使之
尽量与政府的方针政策协调合拍。对此，协会内部还有争论。
——协会可以作为采取集体行动的工具，在国会或白宫讨论到涉及本行
业利益的重大问题时，可以竭尽全力，施加影响。用医疗保健业制造商协会
在生物工艺学领域的对口组织——生物工艺学制造商协会的理事长理查
德·戈唐的话来说，“比起个别公司来，协会对国会和工业管理部门施加的
影响要有力得多，我们代表的是整个行业。一位议员替整个行业，而不是替
个别公司出力，也要容易得多。”
——最后，协会还可起到微妙的作用，促使各自为政的政府方方面面的
部、局、署破除一向互不往来的惯例，做到协调一致。
部、局、署破除一向互不往来的惯例，做到协调一致。
首先，协会成员五花八门。医疗保健业制造商协会代表约
300家厂商。
有的公司历史悠久，规模庞大，在华盛顿设有办事处。这些安乐窝办事自有
一套老章程。正如前文提到的吉尔·马丁讲的那样，他们“啥时候想绕过协
会自行其是，就绕过协会。”小公司又有小公司的需要和心事。比如，生物
工艺学制造商协会的理事长理查德·戈唐便提到过这样一件事：“我们生物
工艺学界讨论过合伙成立一个组织，专搞研究与发展。这个主张遭到了小公
司的抵制。它们代表着协会大多数成员，担心自己在生物工程方面取得的突
破性进展，要是公开出来，便会家家沾光。”还有，小公司既不想，也不愿
意受惠普公司的本·霍姆斯讲到的“协会约束”。再有，工业界搞任何种类
的合作，一向总是害怕政府采取反托拉斯行动。他们根本不相信政府，对于
政府搞任何规划计划之类的名堂，更是满怀狐疑，忧心忡忡。
其次，再从政府这一头看。像塞缨尔这样热心与政府合作的人士反而遭
到怀疑，对他总是提心吊胆。政府管理人员并不把增强美国工业的国际竞争
能力看成是本身的天职。下文还要提到，医疗照顾补贴署署长甚至干脆不把
美国工业的国际竞争能力当成应该抓的问题。这就是说，在排列等待审批名
单的先后次序时，国际竞争能力是不在考虑之列的。比方说，一种爱滋病特
效药便会迅速受到检验，可是牛奶生长激素（提高奶牛产奶量的蛋白质荷尔
蒙）要想获得批准上市得等上一年又一年。理由是，美国牛奶遍地，干吗那
么着急？至于美国牛奶的世界市场问题就不放在心上了。
还有，工业界希望政府务部门协调一致，可是这些部门却抵制彼此协调，
这也不足为奇。比如，医疗保健品制造业跟食物药物管理署间的合作，在许
多国会议员眼里，便是出了格，不可取。这点我们在下文还要提到。
由此可见，医疗保健业制造商协会的塞缪尔以及其他协会如生物工艺学
制造商协会内他的同行们，对改善企业界与政府间的关系起着何等重要的作
用。他们是搭桥人，甚至是撮合人。但是在政府和企业界许多人眼里，他们
遭到怀疑，不受欢迎，在他们谈论美国的对外竞争能力时，人们认为是多管
闲事，文不对题。可是，随着企业界与政府间更加命运与共，休戚相关，他
们的职责肯定会更加至关紧要。
因此，让我们不妨仔细看看，他们如何力求在政府管理人员、国会与医
疗保健器械制造商头面人物之间，牵线搭桥，从中撮合。
先看食品药物管理署。对全部药物、多数不用烹调就吃的食品，以及化
妆品、健身器械，从标准绷带到计步器等种种器件、材料，安全标准都要由
食品药物管理署来掌握。共计
9万家公司的产品要由管理署来把质量关，产
品总产值达
5500亿美元，相当美国国民生产总值的
1／4。食品药物管理署
雇用员工
7000人，每年开支经费
5．5亿美元，合每个美国人两美元。食品
药物管理署跟医疗照顾补贴署一样，隶属卫生与公众服务部。该署由国会授
权执行两种职能：批准产品上市，保证生产过程合乎规格。
权执行两种职能：批准产品上市，保证生产过程合乎规格。
为了获得上市前批准，生产厂家必须让食品药物管理署相信该项器械既
安全又有疗效。 1986年按。。 510（K）款规定，上报管理署呈请上市批准的医
疗器械达。。 5153件，为。。 1977年上报数字的一倍。生产厂家可以申辩并获得管
理署认可，某项医疗器械并非新产品，大体上与修正案通过前上市的另一项
产品相类似。在这种情况下，该项医疗器械上市销售便无需管理署审批了。
1986年获得上市批准一般要花。。 395天，1987年审批期限缩短为。。 337天。
医疗保健业制造商协会大力协助管理署提高工作效率，尤其在缩短审批
期限上下功夫。比如，1986年协会便对国会进行院外游说，为管理署争取到
80万美元的追加开支，而行政管理和预算局原来是反对这笔拨款的。这笔新
增拨款是专门用于产品审批所需经费的。 1987年，国会在行政管理和预算
局为食品药物管理署规定的经费限额之外，又为管理署额外拨款。。 200万美
元，这也是靠医疗保健业制造商协会从中出了一把力。 1988年，管理署要
求增加经费。。 130万美元，同时要求收回里根总统任期内下放给各州的食品药
物管制权限，都获得了协会的支持。
1988年，詹姆斯·本森担任食品药物管理署副署长。在此以前，他还担
任过管理署下属的医疗器械与防放射性物质中心副主任。医疗保健业制造商
协会就是通过这个中心与食品药物管理署打交道的。本森说：
“塞缨尔是个好人。我赞成他倡导的概念，我指的是概念。比如说，家
用血液内葡萄糖含量监测器。糖尿病患者可以凭借监测器来调节胰岛素摄入
量。使用这种监测器要求管理署工作人员与医疗保健器械生产厂家密切合
作。这种器械是否安全，疗效如何，不仅取决于器械本身的质量过硬，还取
决于使用器械的患者是否受过训练。对这两方面，管理署都应该关心，投身
进去。
“然而，严重的问题的确不少。眼下，众议员约翰·丁格尔主持的监督
委员会就在调查我署一位职员涉嫌在未经注册药物方面做手脚。他们怀疑这
位职员拿了某家公司送的礼物，把这家公司在待审批名单里的次序挪前了。
这是严重的违法行为。近两个星期来，我的一半时间都耗在这件事上了。如
果丁格尔就此事举行听证会，整个管理署今后就会跟各家公司拉开距离了。
我署廉洁奉公至关紧要。我们爱惜名声，非爱惜不可。
果丁格尔就此事举行听证会，整个管理署今后就会跟各家公司拉开距离了。
我署