030912中国公共财政建设-高培勇- 第2部分

　　再看我们的支出结构，2001年在中央一级的财政支出结构当中你会看到政府用于基本建设的支出也就是投向于基本建设支出领域支出不足15％。如果在资金上剔除掉政府为了执行所谓机制财政政策，而以国债的发行收入搞的那些基础设施和一些公共设施，那么真正的本来意义上的基本建设支出，已经不足8％。由40。4％一路下滑到不足8％，这表明什么呢？这表明政府投向于国有制经济单位的款项，在大幅度地下降。那么在这个过程当中，伴随着政府对国有制经济单位拨款数额的减少，结构性的变化，哪些支出项目增加了呢？我们可以看一看我们身边的学校，我们可以说科教文卫事业方面的支出增长了，这些年它已占到了财政支出的20％；还可以看一看我们身边的父母、我们周围的人群，哪些支出增加了呢？社会福利方面的支出增长了、城市低保收入的支出、还有养老金的支出、什么抚恤性的支出等等，它已经占到我们财政收入的18％；还有哪些支出增长了呢？我们的国防支出在增长，我们行政事业单位在增长，我们的周边城市基础设施的建设支出在增长，我们的环境保护方面的支出在增长。一句话，政府用于公共事业领域的支出在增长。那么在今天这个时候，我们再来描述我们现在的财政支出结构的时候，恐怕已经不再能使用过去那样一种“办自家之事”而是要做一个替换，“办众人之事”，也就是说伴随着市场化的进程，伴随着公共财政的建设，我们在财政的收支结构上已经实现了由“取自家之财，办自家之事”，到“取众人之财，办众人之事”这样一个历史性的跨越。

　　还可以再看一看我们当前的财政税收政策取向，今天中国的公共政策已经不同于计划经济年代的公共政策。在计划经济年代，如果你说区别对待，恐怕没有人去反对你，但是当今天我在这个场合说我们仍然要执行“区别对待”政策，恐怕没有一个人会赞成你。我们现在执行的政策是什么呢？大家都知道，叫“国民待遇”，意思说什么呢？说不仅仅是给予外国人待遇，要按照给予中国人的待遇那样去进行，而且指的是只要是中国人，不管你是哪样一种身份、不管你属于哪样一种所有制性质，那么只要是中国人都要享受同等的待遇，这就说明我们今天的公共财政的格局，正在逐步地形成。好了，现在可以讲中国的财政已经由过去的传统意义的国家财政，在向公共财政的方向在转变，尽管在这个过程当中，还有很多的事项没有推出，还有很多的任务没有完成，但不管怎么样，我们已经踏上这样的一条道路。这条道路不能去小看它，它应当说对于中国的经济社会是一种革命性的变化，为了能够更充分地更清晰地认识中国的公共财政所具有的特殊意义，我们不妨分析得稍微细致一点，那就是我们可以从哪些方面来把握公共财政的基本点，也就是说，把握了哪几个基本点我们就可以把握整个的公共财政框架本身。应当这样讲，尽管理论界和中国的政府部门对于公共财政的认识还处在不断的深化当中，还处在讨论和研究状态。但是，在公共财政的基本特征这个问题上，认识已经逐步趋于一致。就今天的情况看来，我们说中国要构建的公共财政，起码可以归结为三个方面的特征。

　　第一，叫着眼于满足社会公共需要，也可以把它简称为“公共性”，那是什么意思呢？也就是讲，公共财政的职能范围要严格地按照满足整个社会的公共需要的口径去加以界定，而不能局限于或立足于满足哪一个阶级、哪一个集团、哪一种所有制性质的需要。也就是说到今天这个时候，我们的公共财政的职能范围的定位已经把全民的利益、整个社会的利益囊括其中，而不再是过去的那样一种满足于国有制经济单位、全民所有制经济单位、公有制经济单位的这样一种需要。按照这样一个线索，那就是凡是属于公共利益的项目、凡是属于社会公共需要领域的项目，公共财政就必须涉足、必须去保证；凡是不属于或不可以纳入社会公共需要领域的事项，公共财政就坚决地要退出、坚决地要不涉足它。

　　好了，那么按照社会公共需要的这样一种口径，哪些项目公共财政是必须涉足，必须担负的呢？可以把它归结为三个方面。第一叫生产或提供公共物品，公共物品是我们现实社会当中，每个人都不可缺少的那样一种物品或者服务，我们都知道，我们每一个人生活在现实生活当中，除了能够从市场上买到的那些所谓的私人物品或服务之外，我们同样需要政府提供的公共物品或服务。因此在这样的条件下，谁来保证公共物品和服务的提供，恐怕没有别的什么其他的途径，只能是政府的提供、政府的生产。政府拿什么去生产和提供公共物品，只能通过政府的财政收入、只能通过政府的财政支出，这是一个事项。

　　第二个事项我们叫调节收入分配。说到调节收入分配，我们特指的是调节居民个人之间的收入分配，应当说公共财政介入于居民收入分配的调节，是市场经济和公共财政赋予财政税收的一项新职能和新任务。在以往的计划经济年代，我们的财政是不担负这样的职能的，那个时候大家可能也会想到，说也使用“调节”，也使用“分配”这样的字眼，但那个时候的调节那个时候的分配，单纯指的是调节国有企业之间的利润分配水平的那样一种分配、那样一种调节。而不是像今天这样特指居民个人之间的收入分配，之所以要有公共财政来担负起调节居民个人收入分配水平这样一种新职能、新任务，是因为我们的市场经济制度选择了按资本劳动技术等生产要素的贡献度来分配的这样一种分配原则。这是市场经济规律的特殊要求，我们没有其他的选择。但是大家都懂得一条，只要实行按要素分配，那就免不了人与人之间收入分配差距的拉大，而人与人之间收入分配差距的拉大，在一定限度之内，可能会有利于经济效率的提高和经济的高速增长。但是，如果差距扩大了，它就会可能危害整个社会的稳定发展，一旦整个社会的稳定发展面临来自与收入分配差距拉大的危险，这个时候，不管是穷人，也不论你可能是一个富人，所有的人都会要求政府出面来调节收入分配。也就是到这个时候，调节居民个人之间的收入分配，已经演化为一种社会的公共需要。但是，由谁来调节居民个人的收入分配，恐怕大家都知道，在我们的公共部门经济学当中，收入分配始终是被视为市场失灵的一个领域的，只要是市场经济、只要是市场经济的制度，在这个框架之内，不可能找到解决收入分配的办法，而只能寻求非市场的方式。而非市场的方式我们有什么样的选择呢？在当前的背景条件下，当前的社会经济生活当中，政府所能把握的、所能操作的无非是税收和财政当中的转移支付两个方面的手段，几乎所有的税收都具有再分配的功能，而不管是扭转税还是直接税，只要是你消费的份额比别人大，只要你消费的物品的档次比别人高，你就得比别人多付税、多缴税。而且，政府通过税收拿来的钱，还可以通过财政支出当中的转移支付项目，再分配给那些需要救济、需要照顾的一些收入比较低的群体。因此，市场经济条件下的收入分配的职能和任务，是要由公共财政来担负的。

　　第三个事项，那就是促进经济的稳定发展，也就是我们所说的宏观调控。各位都知道一条，市场经济本身是不能保证自动的稳定长期地增长下去，它会有波动，它会有周期，而政府作为经济生活当中的一种重要的经济力量是有可能通过一定的手段来达到熨平经济周期，保证经济稳定发展的这样一种可能性的。那么好了，在现实生活当中政府靠什么手段去调控经济？靠什么手段来促进经济的稳定发展呢？你也可以去寻找，但是我们可以告诉你，没有别的其他什么手段，只能是财政政策手段和货币政策手段。这就说明财政政策或者说公共财政和经济的稳定增长之间那样一种密切的联系，这是公共财政的第一个基本特征，我们说叫着眼于满足社会的公共需要。

　　公共财政的第二个基本特征我们可以把它归结为立足于非盈利性，也可以简称非盈利性。这是什么意思呢？这只是表明公共财政下的政府收支的运作，要始终坚持以公共利益的极大化，作为自己的取舍目标，作为自己的出发点和归宿。而绝不能以投资赚钱、投资牟利作为自己的行为趋向。这恐怕是一个需要极大的转变观念的一个重要的问题，在计划经济年代，我们的政府既是企业，也是社会管理者，因此政企不分是一件很自然的事情，那个时候有人要提出说政府不要管企业、不要想着投资盈利，恐怕没有人会赞成你，没有人能够允许你。但是，随着我们从计划经济走向市场经济之后，政府的角色定位就发生变化了，可以在任何场合询问任何人，你问他什么是企业？他会毫不迟疑地告诉你企业就是以利润极大化作为行为动机的一个经济实体，但是把这个答案放在一边你再继续问他，什么是政府？恐怕就没有那么多的人能够说的明白了，我们说政府在市场经济条件下之所以会存在，是因为它具有着不同于企业的行为动机和行为的轨道。同企业要追求利润极大化，有所不同的是政府应当是一个以追求公共利益的极大化，作为行为动机的一个实体单位，政府部门产生存在和运转的惟一理由，就在于他要为我们去追求公共利益。以此为基础，也可以说到政府的收入，应当是本着追求公共利益极大化的这样一个线索去获取，政府的支出也始终要延着、要瞄准保证满足整个社会的公共需要这样一个线索去拨付。

　　所以到了这个时候，如果你再说政府要拿钱，去搞一些盈利性的、投资性的能够给企业带来某些利润的那样一些投资项目，我们说它就不应当是公共财政的所作所为了。过去我们在学校的时候，说政府的支出、政府的钱应当花向何方？我们脑子里总想到一件事情，那就是投资回报率多高、投资回收期多长，我们的潜台词就是政府的钱一定要花到那些投资回报率高，投资回收期短的建设和生产项目当中去。但是，今天我们可以告诉你，这样的理念已经不适合中国的公共财政这样一种框架，不适合公共财政建设的这样一种背景，因为中国的财政已经被赋予了公共性的特征，而公共性就决定了它和盈利性是水火不相容的。因此花到财政支出领域的钱，我们经常说它是有去无回的。公共性的支出，不可能同时带来盈利；还可以有另外一种思考方式，我们很多人都学过会计，大家都懂得一条，企业的会计和政府部门的会计帐户的设置，有很大的区别，企业的会计帐户的设置是资产负债表，它假设的是企业的资金流动是一种循环的资金流动，有投入也有产出。但是，政府部门的会计它的设置是经费来源、经费使用、经费的节余，它的流动是一种单向的直线的流动，它假定政府只有投入没有产出，我当然并不排除一些少许的例外，政府的某些支出项目，可能会带来一些盈利，可能会带来少许的盈利，但是说它盈利，可能并不那么贴切，它可能只是少许的一点收入，这点收入相对于整体的政府的支出而言是微不足道的。因此在公共财政的格局条件下，必须确立一种理念，那就是政府财政的钱，必须投向于非盈利性的非竞争性的领域当中去。

　　公共财政的第三个基本特征叫做收支行为规范化，也就是可以简称为规范性。它指什么呢？指的是政府的财政收支运作一定要讲规矩、有规矩、守规矩；而不能不讲规矩、没有规矩、不守规矩。乍一听到这样一句话，可能觉得说的过重，但是我要想跟大家解释的是，在我们传统的财政收支格局条件下，我们那个时候，尽管不能说没有规矩，尽管不能说不讲规矩、不守规矩，但是大家注意一个基本知识，那个时候的财政收入“取的是自家之财”，那个时候的政府支出“办的是自家之事”。因此在那个时候所有的规矩都是在自家的院落之内制定的，就好像一个家庭，说给大儿子结婚用的钱，小儿子上学急需，可以很自然地拿来挪用一样。政府财政的钱在那个时候也是在自家的院落之内随意地去摆布。但是一旦我们走向了“取众人之财，办众人之事”这样一条道路，那么我们的财政收入的运作、财政支出的运作，就必须要纳入众人的视野，按照众人的意愿来进行。这个时候必须得讲规矩、必须得守规矩、必须得定规矩。那么怎么才能做到政府的收入与支出讲规矩、有规矩、守规矩呢？我们也可以提出三个方面的标志。

　　第一叫以法制为基础，也就是政府的收入和政府的支出必须建立在法制的基础之上；第二，全部政府收支及预算也就是讲所有的政府收入和支出不管你是哪样一种性质的、不管你是哪样一种形式的、不管你是哪样一种项目的，都要统统纳入到政府预算所覆盖的范围当中去；第三个标志叫做财政税务部门统揽政府收支，按照政府部门的职能分工的基本原理、按照规范化的要求，能够从企业和居民那里取得收入的只能是专门掌管政府收支的财政税务部门，而不允许其他的政府职能部门也从老百姓那里去取得收入、取得集资、取得摊派、取得罚款，否则大家可以想见企业和居民的负担就无从把握，政府的收入的量，也无法统计。说到这里，我们想，满足于社会公共需要，立足于非盈利性，再加上收支行为规范化。

　　这三个基本特征，我们已经给大家展现了一个有关公共财政的运作的基本格局，这样的一种公共财政的格局，究竟有什么用呢？它和我们的老百姓的日常生活和我们每一个家庭究竟有什么样的关系呢？它究竟对于中国经济社会的发展具有怎样的意义？会发生怎样的影响呢？就目前的状况讲，公共财政建设的积