共政策》1995，中国财政经济出版社
8 详见郭定平著《韩国政治转型研究》第17—19页，中国社会科学出版社，2000年9月。
些国家的政府在运用政策工具以达到经济目标时通常采取了非常务实的灵活性。
它们通过不同政策的混合使用——从“市场导向”到“国家引导”等等呢——实
现了这种结果，而这些政策在不同经济实体和不同时期都有所不同。
把政府和市场作为变量的两端，按照政府作用由小到大，可得出如下图示：
学派
政府
市场
古典学派
减少干预
市场主导
亲市场派
市场失效时干预，总体上减少干预
市场主导
发展型国家
政府与市场应该合作，有管理的市场
古典学派的修正学派
政府主导，干预必不可少
应该说，东亚的成功，是政府在尊重经济规律的前提下，发挥主导作用实现
的；这种主导作用既遵循了市场经济的规律，也积极发挥了政府的主导作用。
2、东亚政府干预的表现
是政府，而不是市场，在其中发挥了独特的主导性作用。这既是东亚奇迹的
成因，也是东亚奇迹的结果。无论是公共政策的形成，还是反贫困的战略；无论
是人力资本的积累，还是高效率的官僚机构，都彰显了政府的作用。如果说西方
经济的增长主要体现了古典自由主义的胜利，东亚的奇迹则以政府干预主义见长
7。东亚政府主导型经济发展模式主要体现在如下几点：
第一、强国家（或硬性国家）
强国家或者硬性国家（Hard State or Strong State）（Robert Wade，1991），
是从国家和社会的关系角度讲的。由于国家的自主性和能力在不同社会中存在着
很大的差异，因而国家与社会的关系也就千差万别。“大致说来有如下四种：第
一，强国家，弱社会；第二，强国家，强社会；第三，弱国家，弱社会；第四，
食利国家。”8
强国家并不必然导致“弱社会”，但是东亚独特的政治经济文化特点决定了
东亚的社会发育不成熟，私人企业与政府企业有着千丝万缕的联系，正如斯科科
波尔表示法国革命前的社会（土地贵族的权力和中央行政紧密结合在一起）是一
9 罗荣渠主编《各国现代化比较研究》，陕西人民出版社，1993年，第174—175页。在西方社会科学术语
里，人们习惯把政治制度分成三大类别：民主政体、权威主义和极权主义。威权主义是“几乎没有政治争
论和竞争，但政府对社会中其他群众经济的控制是有限的。”
个“国家主义的社会”那样，东亚社会也是“国家主义的社会”，表现为私人资
本主义在国家中的弱势作用，以及社会的软弱和对国家的依附性。东亚国家和社
会的关系“强国家，弱社会”型的。
强国家的第二个特点是合作主义，政府与企业成立合作组织，从而使得国家
和社会各种集团相互依存，私人企业缺乏自主性。如日本的官民协同体制（又称
“官产复合”体制）包括：日本的通产省、大藏省、经济企划厅为主形成的政府
控制系统和“官、产、学三方相结合的审议会系统，它吸收了政界、财界、产业
界、学界的代表”，组成了咨询、协调和审议机构；以及同政府密切合作的行业
协会系统组成。在新加坡，政府本身就是地方企业。
东亚各国在世界体系和国内阶级结构中形成了一个强国家的结构，国家和资
本的联系几乎没有改变。在韩国，政府通过控制银行规范金融资本的流动；控制
着国外贷款的使用程度，政府有权力掩饰和监控跨国公司的活动；政府甚至干涉
企业制定投资、生产和价格的决策，几乎没有一个成功的发展中国家通过国家能
力对经济政策的干涉达到这样的水平，从这个角度看，韩国是一个典型的“硬性
国家”。印尼政府不仅不从属于任何潜在的社会力量，而且所有的潜在的集团都
已经被融入官僚集团。
强国家还表现在东亚各国（地区）的威权主义政体。威权主义，是指二次大
战后出现的军人政权或有非军人统治（一般是一党执政）的具有高度压制性的政
权。这种政权既具有旧传统极权政治体制的特征（如权力高度集中、强力统治、
一党独大），但又实行一些列具有实应现代化要求的新型政权的某些特征（如议
会民主制、专家治国、重视法制、反对腐败等）9，简单界定为这种制度内核（政
府的主要官员通过由大多数人口参加的、竞争性的选举产生）的缺乏。其主要形
式有一党体制、军人政权和个人独裁（亨廷顿，1998，P139）。威权主义色彩保
证了国家的自主性，可以不受利益集团短期行为的影响，制定出符合国家长远利
益的发展目标。
第二、强政府与公共政策的平衡发展
强政府（李晓，1996）是从政治与行政、立法机关与行政机关关系的角度而
10 见（美）罗伯特。韦德《驾驭市场》介评。企业管理出版社，1994年5月。
11 仁一雄《东亚政治中的威权政治：泰国个案研究》第47页，北京大学出版社，2002年9月
12 李路曲：《东亚模式与价值重构：比较政治分析》第28页，人民出版社，2002年1月
言的，东亚的发展都是在政府主导的模式下进行的，罗伯特。韦德提出的“有管
理市场理论”（Governing Market theory）认为东亚国家的成功主要是由于政府
不仅外在地管理市场，而且政府官僚机器自己就致身于市场运作之中，成为市场
中的一个枢纽，一个不可或缺的要素，参与、组织并最终驾驭市场的运作10。
强政府的特点是强行政、强人政治和高效行政。在东亚政府各组成部分中，
行政权力是最大的，而行政权力又往往集中到几个强人手中，从而政治强人可以
运用官僚系统把自己的意志迅速地贯彻下去。在韩国，从第一共和国到第六共和
国，行政权力一直处于政治权力结构的中心地位，在新加坡，行政易于影响立法
而立法很难影响行政；在泰国，“威权政治表现为‘威权为体，民主为用’，‘威
权为体’表现在行政权大于立法权，行政权制约监督权。”11在行政体制内部，权
力集中于个人，具有强人政治的显著特点。如新加坡的成功和李光耀的名紧密联
系，也无人否认朴正熙以及其后的全斗焕、卢泰愚在创造“江汉奇迹”中的重要
领导作用，此外，印尼的苏哈托，马来西亚的马哈蒂尔等都是强人政治的代表。
与强行政相对的是立法机关的相对软弱。
强政府的另一个特点是强政党。由于东亚各国大都是一党执政的国家，或者
是一党独大的国家。因此，在议会中占多数席位的政党往往可以凭借自己的实力
控制政府，从而减少少数派对政府的影响。如新加坡人民行动党自成立以来，就
一直掌握新加坡政权。
一个强大的政府，在制定公共政策的时候，可以不受任何利益集团、任何社
会潜在势力的干预，从而实现了国家（社会）的高度自主性。“一般来说，东亚
的权威主义政治体制的自主程度都比较高。这主要指政治体制不依赖于任何社会
集团、个人或家族，坚定不移地执行凌驾于全社会之上的国家政策。”12这种自主
性主要体现为：（1）制定经济发展策略。如韩国政府分别在1962年到1966年，
1967—1971年、1972—1976、1977—1981、1982—1986、1987—1991年等连续
制定了五年计划。毫无疑问，韩国的五年计划在经济发展中起到了巨大的推动作
用，而且从历次实际增长率看，都远远超过了原计划的规定。（2）“在资源分配
上，政府起到了积极的和中心的作用……政府直接或间接控制了可投资资源的三
13 （美）塞缪尔。亨廷顿《现代化：理论和历史经验的在探讨》第451页，上海译文出版社，1998年5月。
14 任晓：《从韩国道路看“东亚发展模式”的特征》，原文见《韩国研究论丛》第一辑，上海人民出版社，
1995年3月。
15 既是政府的角色需要规范，国家能力还是值得提倡。尽管这个地区普遍出现了自私自利的政治家、军事
将领和官僚，但那些实干和尽责的技术官僚的贡献不应该被先入为主的偏见所忽视。见第336页。
16 HPAEs都为私营投资提供了可靠的投资环境，从而使高速增长的经济很大程度上是依靠私人企业的发展。
HPAEs的公务员制度中，既有非常注重实绩，从不受外界干预，自主决策的日本、韩国、新加坡和中国台
湾。但也有效率差的国家，不能完全自主决策的印度尼西亚和泰国。但它们都拥有一支技术官僚的核心队
伍，在印度尼西亚和泰国，技术官僚的工作仅限于宏观经济管理，而称职能干的公务员队伍则在更大的政
策范围内进行管理。世界银行《东亚奇迹》第242页
17 林尚立：《政党政治与现代化——日本的历史与现实》第307页，上海人民出版社，1998年7月
分之二以上的分配权。”13（3）政府控制信贷。“在东亚各国（地区），由于政府
在很大程度上掌握了信贷分配，因而便掌握了指导经济的重要杠杆。企业做出的
决策制由于政府确定的目标相一致，才能获得政府的信贷支持。”14
第三、强官僚
强官僚主要是从官僚与企业（财团，韩国为chaebol，日本为zaibatsu）的
关系来讲的。国家要实现自己的目标，前提是在给定的领土上有一个稳定的行政
军事控制，此外，忠诚的、专业化的官僚和丰富的资源也是国家实现目标效能的
基本因素。国家在经济发展中的另一个角色是国家的官僚，他们的中心任务是收
集信息，包括市场条件的信息分析，韩国，国家积极帮助企业获取国际市场的信
息。官僚化的服务帮助企业保护商标，在国际市场上开展竞争，提供科学技术方
面的支持等。正如国外的观察家经常指出的那样，东亚国家拥有一支受过良好训
练的、高效的、相对来说拒绝腐败的官僚。东亚经济奇迹的特殊历史、政治和文
化环境，塑造了一支称职的、高度实干的、中立的技术官僚，他们得以推行产业
政策，并因此而强化这种政策的合法性15。有力的官僚机构、政府与私营部门合
作的良好环境意味着：较其他发展中国家而言，它们限制资本外流的努力更有成
效16。高薪、规范化的招聘和管理程序，以及较高的社会地位，都在一定程度上
提高了官僚队伍的质量，抑制了腐败，促进了公务员的凝聚力，有助于使政府机
构不受政治压力的影响。
战后的日本，“政党和官僚一直是两个最重要的主导力量，也是政策决定的
主体，……官僚的主导地位则基于自明治维新以来日本经济、政治和社会发展的
传统以及战后日本变革和发展的现实需要而确立。”17日本作为“东亚奇迹”的核
心，审议委员会（deliberative council）被视为有助于政府与私有部门间信息
交换的工具。在韩国，国家官僚主导经济发展，这段时期从1960年早期持续到
18 查尔斯·林德布洛姆《政治与市场：世界的政治—经济制度》序言，生活·读书·新知三联书店上海分
店，1998年。他还说到，“不管是政治学或者经济学，从一定程度上讲，由于它们各自孤立地研究问题，
都已陷入了贫乏枯竭的状态，结果是两头落空。”
1987年。虽然有反对党的存在，但是他们在政府政策制定上的影响微乎其微。
朴正熙把内阁看成一个“技术专业工具”，内阁成员管理专业技术人员的创造性
工作，这被称为科技治国论或专家政治（tecknocracy）。朴正熙时代还设立了新
的机构，如1961年7月22日成立组织协调管理和指导韩国经济活动的中枢机构
——经济企划院。其基本职能是定期编制长短期经济计划和进行财政预算，最能
反映政府干预的特点。韩国虽然在推动经济高速发展的过程中培育了一批大的企
业财团，但总的来说那些企业是出于国家官僚的控制与保护之下的，以至于现代
集团的创始人郑周永曾经哀叹自己的软弱无力和国家官僚的强大。
强国家、强政府、强官僚既是东亚政治发展的特征，也是东亚经济发展的重
要原因。三方面的配合或重叠，推动了东亚经济的发展和危机后的复苏。
三、 亚洲金融危机之后：政府干预过时了吗？
1、政府干预原因分析
查尔斯·林德布洛姆曾说过：“撇开专横残暴的政府与主张自由的政府之间
的区别不说，一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代
市场的程度，无论是亚当·斯密还是卡尔·马克思都懂得这一点。所以，政府与
市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题，它对计划制度和市场制度来说同
样重要。”18林的观点告诉我们，一切经济问题同时也是政治问题，单纯地从一个
角度看问题，不仅不全面，而且不能解决问题。经济问题天生具有政治性。探讨
东亚发展中政府干预的原因，可以集中体现在下面几点：
第一，后发国家的现代化发展模式。赶超型战略（catch…up strategy），专
指运用政府的力量来加速经济发展，这在经济发掌中并不少见。如19世纪初的
德国在走向工业化的过程中，诞生了李斯特的国家主义理论，他主张运用国家力
量，在国内实现政治统一以建立统一的国内市场，对外实行保护主义。罗荣渠提
出：“历史表明，经济愈落后，现代会进程中的权力集中程度一般都更高，国家
19 罗荣渠《现代化新论》第158页，商务印书馆，2004年。
20 （美）阿尔蒙德、鲍威尔《比较政治学：体系、过程和政策》上海译文出版社，1987年，第419页。
的支配和干预一般也更大。”19西欧等内源型现代化国家，新兴的市民、商人、企
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