否定了美国“门户开放、机会均等”的政策，而且影响到美国在东南亚的利益。这时，美国以罗斯福为代表的一些人逐渐认识到日本在亚洲太平洋地区的侵略已经构成对美国安全的威胁，而中国则是阻挡日本侵略的重要力量，“日本变得越可怕，中国就变得越重要”。〔５〕美国政府对日和对华的政策又开始发生变化：一方面不承认“大东亚新秩序”，并宣布日美通商航海条约到期不再续期；一方面给予中国以有限的经济援助。由于当时日本对太平洋的均势与稳定的威胁尚未成为现实，所以美国对中国的援助也还只是象征性的，其目的并不是支持中国打败日本，而仅是防止蒋介石政权屈服于日本，要使中国的抗日战争继续下去，以使日本无力南进。因而在经济上对日本仍然施行绥靖政策，继续供应重要的战略物资——石油和废钢铁。
武汉会战期间和以后一个时期，英国张伯伦等人仍坚信只要继续实行对日绥靖即可维护英国的利益。1938年5月，英国竟与日本在东京非法签订了关于中国海关的协定，将征收的税款全部存于日本正金银行，并任用大批日本人为海关官员，致使日本得以用中国海关税款套取外汇，向欧美购买战争物资，用以侵略中国。同年9月，当中国驻英大使郭泰祺向英国声明，中国将在国联第102次行政会议上要求按国联盟约第17条对日本实施经济制裁时，英国外交大臣哈里法克斯竟向郭说：中国政府这样要求，“于中国自身没有一点好处，而对国联却可能有害”。同时向日本驻英大使吉田茂表示：英国政府不会赞成中国要求国联制裁日本。〔６〕1938年末，英国虽然在美国提议下允诺向中国提供少量贷款，但对日本仍持一贯的绥靖政策。1939年7月，英驻日大使克莱琪与日本外务大臣有田八郎代表各方政府在东京签订了《有田—克莱琪协定》，其中规定英国在华北限制抗日活动，阻止抗日“嫌疑犯”进入英租界等，并将4名嫌疑犯由英租界引渡给天津伪政府。这实际上是变相地承认了伪政权。
日军经过1939年、1940年的“治安肃正战”、“局部有限攻势作战”以及大规模的战略轰炸，不仅未能迫使中国屈服，而且在正面战场遭到冬季攻势的反击，在敌后战场遭到百团大战〔７〕的打击，显示了中国人民有决心、有信心、有能力坚持抗战。此时国际形势也发生了剧烈的变化：1940年4月，德国军队席卷西欧，日本乘机南进的意向也已明确；9月间，日军进军法属印度支那南部，并与德、意签订了三国军事同盟，矛头直接指向美国。局势的发展促使美国转变政策。罗斯福“私下里承认，他对他早期的反应感到惭愧”。〔８〕1940年，美国两次向中国政府提供贷款，同时禁止向日本出售钢铁。这时美国的全球战略是：在欧洲援助英国、反对德国，在远东援助中国、反对日本。罗斯福说：援助被侵略者，正是为了使美国不卷入这个战争，“如果我们能够竭尽全力去支援那些保卫自己、抵御轴心国进攻的国家，那么，美国因此而被卷入这次战争的可能性就小得多”。〔９〕对援华问题，他认为“如果我不去做，就可能意味着远东爆发战争”。〔１０〕但他是为了不卷入战争而采取上述各种行动的，而他们的战略方针又是“先欧后亚”，因而当国内一些军政要员提出对日禁运石油时，他为尽量避免与日本发生直接冲突，没有同意这一建议。
德军横扫西欧、北欧的严酷现实，宣告了“绥靖政策”的彻底破产，但英国政府在远东仍不肯放弃其绥靖政策。它害怕触犯日本会使自己吃亏，幻想以妥协让步使日本不向南进，以保障其香港、缅甸等殖民地不被攻击。新上任的首相丘吉尔认为：“在目前新形势下，我们不应该为了声望而招致日本的敌对”，〔１１〕因而屈从日本的要求，不顾中国的反对，于7月间宣布封锁滇缅公路3个月，禁止通过缅甸向中国运送物资。丘吉尔为掩饰其屈从日本的本质，以7—9月是雨季、滇缅公路泥泞难行、运输量较小为理由，在下院报告中竟说这一协定是“公允的”，中日“双方均可自由接受”。〔１２〕直到日、德、意三国军事同盟形成，已与英国形成对抗局势，而美国又已采取较为积极的援华政策后，为维护英国自身的生存和利益，才不得不调整其对华政策，如期开放滇缅公路，并追随美国宣布不承认南京的汪伪政府，继续支持重庆的国民政府。
1941年4月，日、苏订立中立条约，日本北守、南进的战略已昭然若揭，美、日也开始在华盛顿进行谈判。在会议桌上，日本企图通过谈判阻止美国支援中国，以利于南进；美国则想通过谈判使日本脱离三国同盟，以阻止日本南进。由于日本要价太高，谈判陷于无休止的争吵。7月2日，日本御前会议通过《适应世界形势的帝国国策纲要》，最后确立了南进政策。7月23日，日军开始占领印度支那南部。这时美国才看清日本南进的企图已难逆转，便停止了与日本的谈判。7月24日和8月1日，美国政府作出决定，冻结日本在美的资产，全面实行石油禁运。这一措施表明美国对日政策已从以绥靖为主转为以抗衡为主。8月下旬以后，日、美虽然恢复了谈判，但只不过是逢场作戏而已。美国之所以要继续谈判，是为了延缓日本的南进，争取备战的时间；日本重新回到谈判桌上，也只不过是为了麻痹美国，将谈判作为对美开战的烟幕。
三、 日本南进作战的准备
日本的南进政策确立之后，为便于进攻香港和法属印度支那，决定以中国华南为基地进行一系列战争准备。其主要内容为：
１． 将华南方面军改归大本营直辖
日本大本营于1940年7月23日下达了“大陆命”第438号命令：“华南方面军从中国派遣军战斗序列中解除，直属大本营。”同日还下达了“大陆命”第439号命令，对“中国派遣军”和“华南方面军”今后的基本任务作了规定。其方针是：“大本营力图迅速处理中国事变。为此要同心协力迅速摧毁敌人继续抗战的企图，同时适应形势的变化，加强对第三国的战略。”规定“中国派遣军”的基本任务是：“期望确保大概在西苏尼特王府、百灵庙、安北、黄河、黄泛区、庐州、芜湖、杭州一线以东地区及宁波附近地区的安定；特别要力求迅速恢复蒙疆地方、山西省北部、河北省及山东省的各重要地方和上海、南京、杭州之间地区的治安，确保从岳州到长江下游的交通，依靠武汉三镇及九江，摧毁敌人的抗战企图。其作战地区大概在安庆、信阳、宜昌、岳州、南昌之间。”“及时对整个中国进行空中进攻战，压制、扰乱敌人的战略中枢，同时阻止敌人空军的再建……加强对整个中国的谋略，以促进抗日势力的衰亡。”规定华南方面军的任务除“与海军协同、截断敌人的补给及联络线”外，主要是“对第三国（英、法、美）进行必要的作战准备”。〔１３〕
２． 加强华南方面军的进攻作战能力
日本参谋总长等人根据德军突破马奇诺防线的经验，决定加强“华南方面军”的炮兵和航空兵。经日本天皇批准，大本营于7月25日下达“大陆命”第440号命令，将第1炮兵队（以攻城重炮兵为主）配属给“华南方面军”。计有重炮兵第1联队（24厘米榴弹炮8门），独立重炮兵第2、第3大队（15厘米加农炮8门），独立臼炮第2大队（15厘米臼炮12门），独立速射炮第1、第2、第5大队（37厘米炮18门），炮兵情报第5联队（测地、标定、音源各中队）和第3汽车牵引队等。
7月26日，大本营以“大陆命”第441号命令，将关东军的飞行第10战队第1中队（侦察）、飞行第14战队（重轰炸）、飞行第58战队（重轰炸）、飞行第98战队（重轰炸）配属给华南方面军。30日，再以“大陆命”第443号命令将“中国派遣军”的第1飞行团（第59战队、第90战队和第41、第91机场大队）配属给“华南方面军”。〔１４〕
３． 策定南进作战的初步计划
为了掌握东南亚地区的军事及地理等情况，1940年日本参谋本部在情报部欧洲课内增设了一个南方班，专门搜集作战资料。6月间向菲律宾、荷属东印度群岛、马来、香港等地派遣参谋进行实地勘察。8月间，根据侦察所得情况，由参谋本部情报部部员濑岛龙三起草了一个《南方作战全面综合计划试行草案》，经参谋本部多次研究后，于10月下旬制订出南方作战的初步计划，规定在“中国事变尚未结束的情况下实施南方作战时，几个方面的兵力配备应该是：对苏11个师团，对华28个师团，对南方11个师团，加上其他合计53个师团”，并“指定以第5、近卫、第48、第18各师团作为11个对南方作战师团中的骨干”。10月12日以“大陆命”第467号命令，将第5师团从法属印度支那北部调到上海，作为大本营直辖师团，“以登陆作战为主，进行训练”。10月22日，又令近卫师团到汕头（后改为广东中山）集结，令台湾混成旅团到海南岛集结，改编为第48师团。同时将上述3个师团的马匹编制改为汽车编制，并指示“进行热带作战训练，特别是登陆作战的训练”。〔１５〕
日本大本营本来预定至1940年8月准备完毕，后又推迟为年底准备完毕。由于敌后战场发动的“百团大战”和正面战场的坚决抗击，日军根本抽调不出进行南方作战所需要的兵力和物资，不得不将南进行动一再推迟。为了执行《处理中国事变纲要》所规定的“特别加强对中国的封锁”，日军将此与登陆作战训练结合起来，在1941年中，进行了一系列的对中国沿海各地的封锁作战。
四、 日本发动太平洋战争
1941年6月，日美谈判已基本破裂，22日德苏战争爆发。日本于25日开始举行大本营与内阁的联席会议，连日讨论了加快南进步伐的问题，拟制了《适应世界形势的帝国国策纲要》。7月2日御前会议通过了这一国策纲要。它的方针是：“不论世界形势如何变化，帝国仍然坚持以建设大东亚共荣圈”为目的，“帝国仍旧努力于中国事变的处理，并为确立自存自卫基础，继续向南方扩展”。“为达到上述目的，坚决排除一切障碍”，“不辞对英美一战”。〔１６〕
1941年9月8日，日本参谋总长杉山元向日本天皇报告了南方作战的全面设想。其作战目的是：“摧毁英美在东亚的主要根据地，占领必要的领域。同时攻占并确保荷属东印度，以确立自足自卫的态势，并利用此等战争成果，迫使中国屈服。”“使用兵力约10个师团（比预定的少1个师团）、2个飞行集团，开战前在印度支那、华南、台湾、南洋群岛及日本内地展开，大致在5个月内可完成主要作战行动。”攻占的顺序及范围，“计划先对香港、英属马来、英属婆罗洲以及菲律宾、爪哇等地，大致同时开始进攻并迅速占领之，然后再占领荷属东印度。”“攻占香港的任务，由中国派遣军隶下第23军司令官以1个师团为基干的兵力承担；攻取菲律宾，以大约2个师团、1个飞行集团为基干的1个军的力量承担。担任攻取英属马来的兵力为大约5个师团、2个飞行集团（其中1个在菲律宾作战告一段落后由该方面调来使用）组成的1个军。该军的一部还需用于维持泰国的治安。对荷属东印度，拟由3个师团（其中2个师团在攻占香港和菲律宾后由各该方面调来）、1个飞行集团为基干的1个军担任。在以上作战期间，尚需以大约1个师团的兵力，协助印度支那部队警戒印度支那半岛上的中国军队，以确保该地区的安全。以上除攻占香港外，3个作战军及在法属印度支那的兵团，均由1个方面军司令官统率。对缅甸方面，在以上作战期间，只限于排除我对马来作战的障碍，轰炸并努力取得缅甸南部的空军基地。全面作战告一段落后，根据当时的形势，如有必要再正式攻取缅甸。”“在作战中使用的兵力……在不影响满洲及中国作战的前提下，由该方面抽调转用。其余部分再由日本内地征召补充。”〔１７〕
日本“中国派遣军”对南方作战，特别是对从中国方面调出部队表示反对。？俊六于9月15日派总参谋长后宫回东京向大本营提出自己的意见：“我认为在没有解决中国事变以前，就向其他方面伸手或扩大战线，必犯致命的错误。如果想向南方伸手，就要先解决中国问题，然后再干。光是一个中国，日本的力量已经跟不上，不只现地军要依靠中国大陆以图生存，日本的总动员资源也要取自中国，这不是很严酷的事实吗？所以坚决反对南进。”〔１８〕但新任首相东条英机和大本营没有采纳？俊六的意见。
日本海军联合舰队司令官山本五十六对空中攻击的威力评价极高，“他认为对美开战应在开战之初给予美国舰队主力以重大打击，迫使其采取守势。他早在8月间就提出了使用航母特混舰队主力偷袭珍珠港的建议，但因这一计划危险性大，实行上困难很多，所以一直未能决定。10月19日，军令部总长永野决定采纳这一建议，遂与陆军协商，修改了原先预拟的南方作战计划。”〔１９〕11月2日，大本营、内阁联席会议上决定了《帝国国策实施要领》，指出：“帝国为打开目前的危局，达到自存自卫的目的，建设大东亚新秩序，现决心对美、英、荷开战……发动武装进攻的时间定为12月初，陆、海军应完成作战准备。”〔２０〕11月5日经御前会议通过、日本天皇批准，正式出台了《帝国对美、英、荷作战计划》。11月6日，大本营下达了成立南方军的命令。其指挥系统如附表７…１…１。
作战计划中，海军作战计划的主要内容为：〔２１〕
１． 开战之初，以第1航空战队（6艘航空母舰为主力）袭击停泊在珍珠港内的美主力舰队。
２． 同时以第11航空战队（陆基航空兵）协�