高农民购买力，这在美国历史上是破天荒的，它严重修改了
所谓〃自由企业制度〃及其运行方式，对挽救资本主义农业
起到了重要作用。
新政的工业复兴计划具有多方面的起因和广泛的背景。
种种压力集团提出了不同的建议，所以５月１７日提交国会的
法案是一个对各方利益均有所满足的综合性方案。罗斯福在
６月１６日签署这项法令时说，法令的目的在于保证工业的合
理利润和工人维持生活的工资，以消灭那些既妨碍正当工商
业又伤害劳工利益的海盗式的方法与措施。它实则是对大萧
条中美国工业中已明显表明不适应生产力发展的生产关系进
行局部调整，是对处于自我毁灭性的盲目竞争状态的企业界、
极度贫困的劳工以及矛盾异常尖锐的劳资关系进行一定程度
上的国家干预。
《全国工业复兴法》分两部分。它首先宣布国家处于紧急
状态，暂停部分反托拉斯法条款的实施；成立国家复兴管理
局，并在它的认可和监督下，由资方、劳方和公众代表组成
的委员会制订分别适用于各行业的法规，“在整个工业界开展
一个大规模的合作运动，以达到广泛的再就业，缩短工作周，
实行合理工资，防止不公平的竞争和灾难性的超产。〃该法的
第７条第１款即著名的劳工条款，给予工人在〃公平竞争法
规〃所包括的所有工业部门组织工会的权力和全体谈判的权
利。其次，该法授权总统建立公共工程管理局，拨款３３亿美
元，举行公共工程以实施大规模的直接就业计划。
１９３３年６月２０日成立的国家复兴局由智囊团成员、精
力旺盛的休·约翰逊将军出任局长，由唐纳德·里奇伯格任
总顾问。署长、总顾问与专业助理人员一起，同主要工业企
业和劳工代表合作，拟定被认为是公平的法规，举行意见听
取会，最后经总统签署颁布法规。约翰逊为应付紧急需要，颁
布了一项关于工资和工时的一揽子协定，即总统的再就业法
规。该法规禁止雇用童工，规定产业工人每周工时为３５小时，
脑力劳动者为４０小时，产业工人最低工资每小时为４０美分。
愿意接受这项临时协定的（暂定实施六个月）雇主将能领到
一个〃蓝鹰〃标志。几乎绝大多数企业在各种压力下加入了
〃蓝鹰〃运动，自愿或被平地接受了一揽子法规，这种情形也
加速了各工业部门制定法规的过程。这样，到１９３５年初就有
５５７个基本法和２００个补充法规得到批准。国家复兴管理局
在短短一年多里取得了不少成就：它使大约２００万工人有了
工作；它帮助制止了通货膨胀的重新加剧；它有助于促进企
业道德和提倡文明竞争；它建立了最高工时和最低工资的全
国性样板；它部分地肯定了工人运动的斗争成果；它在很大
程度上取消了童工和血汗工厂。总之，它防止了危机事态的
恶化。
但是，由于种种原因，《全国工业复兴法》没有达到罗斯
福所期望的复兴工商业的目标。首先，总统被授权制订一项
为工业界自愿接受但是可以通过执照制度来执行的〃公平竞
争法规〃。在理论上，这些法规应该由政府、工业界、劳工和
消费者来共同拟定，但实际操作过程中却主要是工业界大公
司的代表们拟定的，仅有一些工会力量大的劳工代表参加。这
些实际控制法规管理机构的大公司，利用反托拉斯法条款的
暂停实施和拟定法规的权力，窒息竞争，削减产量，以提高
价格而不以扩大经营来获取利润。而同时，约翰逊试图对小
企业加以管理，迫使其加入〃蓝鹰运动〃，这样把摊子铺得太
大。大公司并未真正理会罗斯福提倡的公平竞争与合作精神，
垄断现象有增无减，被夹在中间苦不堪言的小业主们首先对
该法案提出了批评。随即，国家复兴管理局受到了来自几乎
各个方面的日益猛烈的攻击：自由派担心反托拉斯法的暂停
实施会滋长一种被迫业巨头把持的计划经济，他们批评约翰
逊权力过于集中，有个人独裁作风；工人们对法规第７条第
１款的精神和意图被有意规避表示严重不满；消费者们因物
价上涨而怨怒不已；最高法院指责该法案侵犯了为各州保留
的那一部分商务权力。即令是被认为得到不少便利和实惠的
大片业家也在抱怨政府控制了他们与劳工的关系。持续的批
其中有人甚至断言，该法案推迟了复兴。于是，被罗斯福称
之为〃美国国会所颁布的最重要、影响最深远的立法〃于１９３５
年５月被最高法院裁决为违宪。
第一次新政期间罗斯福政府的一个鲜明而有力的重大举
措，就是通过多种方式实施的联邦救济工作。罗斯福曾在竞
选期间许诺决不让任何人挨饿，而此时各州和地方政府以及
私人慈善团体的财源几乎都已耗尽，情况之紧迫已接近于急
需联邦政府大力干预的地步。罗斯福在其１９３３年３月中旬致
国会的一份咨文中，提出了三种救济方式：一是由联邦政府
招收和雇用工人；二是拨款给各州以供开展救济计划；三是
实行一个大规模的公共工程建设方案。国会实际上对这３种
方式都给予了采纳。
紧急救济的头一步是罗斯福引以为得意之作的民间资源
保护队。３月２１日，罗斯福将此提案送交国会。众议院在１０
天后予以通过。该法案计划在初夏投入２５万青年去植树造
林，修堤防洪。４月５日，民间资源保护队正式开始活动。罗
斯福告诉全国人民，这个非军事性的资源保护队伍是一箭双
雕之策——既明显地提高了自然资源的价值，又减轻相当程
度的实际灾难。资源保护队的青年男子一般在１７至２５岁之
间，除食宿外，每月工资３０美元，其中２５美元寄给他们的
家庭。在８年期间，共有将近３００万青年参加了该队。他们
在军官和农林机构的指导下，为全国增加了１７００万英亩林
地，防止了许多场森林火灾，进行了消灭动植物各种病害的
斗争，开辟养鱼池放养鲜鱼１０亿尾，开挖了许多引水渠和运
河，修建了６００万座预防土壤侵蚀的堤堰，并有效控制了蚊
蝇的平生以助消灭疟疾。〃美国历史上全部公私造林成果，有
一半以上出自民间资源保护队之手。〃这些队员在离队时，均
以健壮体格和新的生活态度进入了私人企业。其结果正为罗
斯福所说，〃将永远无人能够用美元和美分，来估计它对于人
的本身以及对于全国，在士平民心、职业训练、卫生保健和
适应日后竞争性生活的能力等方面所具有的价值。〃
１９３３年５月１２日，罗斯福签署了国会通过的《联邦紧急
救济法》，依照该法成立联邦紧急救济署，并指定〃复兴金融
公司〃拨出５亿美元作为对各个州的紧急救济金。其条件是，
州、市每开支救济费３元，即由联邦政府津贴１美元，任何
１州所得数额不得超过总额的１５％。５月２２日，罗斯福任命
哈里·霍普金斯出任署长。办事兢兢业业、讲究时效的霍普
金斯甚至等不及办公室布置完毕，就开始签发电报，就职２小
时内便支付了５００万以上的款项。他坚持救济应完全超越党
派控制的原则，一丝不苟。一开始，救济的方式和性质依旧
停留在陈旧的模式上，即坚信民办事业可以提供防止一切弊
端的方法，联邦的救济必须以一切可能的伪装方式出现（联
邦拨配的赈济款仍由地方当局负责具体开支），否则将被视为
是对美国生活方式的侵蚀。霍普金斯决心彻底改变有关政府
赈济的责任和职权的整个概念。６月１１日，他在底特律的全
国社会工作会议上发言指出：救济工作是联邦政府对公民应
尽的义务，不必假手任何地方或私人机构作媒介，救济不是
什么慈善事业，也不仅仅是以施舍方式来减轻痛苦的应急措
施，而是政府对公民应尽的义务，是一种神圣的正义行为。正
是他的这种作风和原则，才赢得了罗斯福对他的重视和支持，
并让他有越来越多的机会在政府中扩大他的影响和权力。
在单纯的各州以食品、住房、衣服、电灯、燃料等方式
进行的直接救济已经明显不足以缓解危局时，１９３３年冬季的
到来又将使失业问题变得更加严重，而１９３４年的中期选举的
竞选活动即将开始。善于捕捉时机的霍普金斯相信，只有庞
大的工程计划才能妥贴地解决这些问题。１１月初，他力促罗
斯福发起巨大的以工代赈紧急救援计划，以救济广大失业者
及其家庭。１１月８日，作为临时机构的民政工程管理局成立，
并从公共工程管理局中拨款４亿美元，由霍普金斯任局长。足
智多谋的霍普金斯很快便使４００万失业者投入联邦的各种工
程计划，到１月中旬，４亿元经费已所剩无几。霍普金斯在白
宫的同意下，向国会提出了增拨９．５亿美元的要求，并获得
通过。他将其中５亿用于紧急救济署，其余４．５亿用于民政
工程建设。民政工程的特点是简单易行，交工快，适宜于吸
收大量非熟练或半熟练失业工人，便于救急。如修整公路、沟
渠、园林、运动场、停车场以及改建、安装煤气和自来水设
施。在这个格外寒冷的冬季，民政工程管理局的计划开支很
大，摊子铺得很大，所以很难长期维持这种规模，但它在３个
半月的成就已是令人难忘的：兴建和扩建学校４万所；铺设
污水管道１２００万英尺；建设机场４６９个，扩建５２９个；修理
和建造公路２５．５万英里；为成人教育和因缺乏教师而无法
开学的乡村学校雇佣教员５万人；兴建和修整操场和运动场
３７００个。在受惠的４２６．４万人中，还有３０００名作家和艺术
家。
罗斯福指出，民政工程管理局的〃组织和活动与联邦紧
急救济署的大小相似，后者主要是属于州和地方的计划，联
邦政府虽实行一般的监督，并负担部分经费，但实际上是由
地方管理和实行的。民政工程管理局却完全由联邦政府管理，
９０％的经费也由联邦政府拨给。〃这段话实际上同霍普金斯在
底特律的讲话所流露出的思想具有一致性——对传统救济概
念的超越。这种超越不仅表现在它突破了传统的单纯由地方
政府和私人机关出面赈济的框架，而且在于它以空前浩大的
规模和以工代赈的方式出现，并由此而产生了巨大的社会效
益。以工代赈不同于纯粹的单向的施舍，因为正如罗斯福在
亚特兰大市的演说中所说，单纯的施舍对具有正当自尊心的
美国人而言，将会伤害要求保持个人独立的一切本能，而这
种工作正是防止他们精神上颓废的屏障，〃除了振奋精神之
外，还带来了长久性的物质利益〃，雕塑家格曾·博格勒姆说：
〃霍普金斯先生和民政工程管理局，可以说一下子把公家的援
助从冷漠的事务变成了对人有益，又进而使人有用的活动
……我相信，这是一扇门，通过这扇门，可以把美国的灵魂
重新领回到生活的乐趣中去。〃当时，〃耙枯叶〃成了上层中
产阶级对以工代赈最有侮辱意味的代称，然而大多数耙过树
叶的人却宁愿那样，而不愿排队领取施舍物或食品券。
联邦政府实施的第３种救济方案就是实行大规模的公共
工程建设。其主要表现为田纳西河流域管理局和公共工程管
理局两大机构的活动。１９３３年４月１０日，罗斯福向国会提出
综合治理田纳西河流域的法案，并于５月１８日获得通过。其
全名为《麻梭浅滩与田纳西河流域发展法令》。依此法案创设
了田纳西河流域管理局。该局有权获得、建造和管理田纳西
河流域的水坝，制造硝酸盐和化肥，生产和出售电力，主持
防洪，收回边沿土地停止耕种，开发河流以供航运，以及一
般地增进居住在该河盆地内的人民的经济和社会福利。它成
为罗斯福任职期间最有深远意义和最为著名的，且对农业、工
业和其他经济利益以及公用事业最有影响的法令之一。
田纳西河流域包括横跨７个州的总面积约共４万平方英
里的一大平地区。形成了一个自然资源十分丰富而又迅速趋
于枯竭，水力很多但大都虚掷浪费的自然地理单位。田纳西
河流域管理局在１０年内就依法达到了地区性综合治理和全
面发展规划的目的。该局先后获得或建造了大约２５座水坝，
用以防洪，制造硝酸盐和生产电力。政府架设了约５０００英里
传输线，并向附近社区出售剩余电力，收费低廉。１９３２年这
里仅有２％的家庭用电，１９３７年上升为１４％，到１９６０年达到
全部电气化。该局作为促进该流域〃有秩序而恰当的物质、经
济和社会发展〃的一个机构，将许多边沿土地收归国有并停
止耕种，兴办公共卫生和娱乐设施，发展第三产业、教育农
民科学种田、帮助改善这一地区的民俗习惯。几年后，这里
绿树成荫，工业复返沿河地区，人工湖成了度假区，田纳西
河更是全程通航。该流域的人民生活水平也得到大大提高，生
活方式得到了更新。整个工程既是经济计划工作的杰作，又
是更新和发展一个地理区域的重要实验，尤其是它在所有制
形式上所表现出来的那种〃真正新颖而富于想象力的设
计〃——新型的国家所有制，使国家具有经济基础属性和组
织经济生活的职能。气概念和方法，很可能是〃新政〃对美
国政府的理论与实践的最重要贡献。从各个方面看，它是
〃新政〃计划里最有持久意义的一项成就。
根据《全国工业复兴法》而建立的公共工程管理局由内
政部长哈罗德·伊克斯兼任局长，国会拨款３３亿美元，以举
办大规模公共工程。由于伊克斯是个小心谨慎、一丝不苟的
官员，他考虑的是纳税人投资所得的利润，这与长期从事社
会福利工作的霍普金斯的观点不同；也正如罗斯福所言，〃由
于订定、编制和