隈内阁露骨的侵华政策，寺内改变策略方针，决定采取从财政上支持皖系军阀段祺瑞政府以武力统一中国的方针。寺内的股肱大藏大臣胜田主计将这种政策比作“菊分根”，意即日本利用“一战”中捞取的大量资本，以秘密政治借款方式提供给北洋政府，从而获得更大的在华权益。“西原借款”就是这种政策最突出的产物。在这笔以经办人西原龟三而得名的庞大借款中，涉及东北权益者，主要有吉会铁路垫款，吉黑两省金矿及森林借款，满蒙四铁路借款等。
日本寺内政府与中国段祺瑞政府，最先达成的铁路交易是，1917年10月签订的“吉长铁路借款续约”，这在“二十一条”中已经有所规定。接着，1918年6月，中日签订《吉会铁路借款预备合同》（后述），日本为实现“满鲜联络铁路第二通道”，向前迈进了一大步。9月，在寺内政府临近垮台之前，先由中国驻日公使章宗祥与日本外相后藤新平（即满铁首任总裁）签订了“满蒙四铁路换文”，后又签订了《满蒙四铁路借款预备合同》。所谓“满蒙四铁路”是指，①开吉线，开原——海龙——吉林；②长洮线，长春——洮南；③洮热线，洮南——热河；④洮热路某一点到达某海港的铁路。这四条铁路是日本满蒙铁路计划的重要发展，即对1913年“满蒙五路换文”的扩充和确认。原“满蒙五路”中，只有四洮路的一部分四郑路已经修建，其余四路尚未订立合同。而这次的“满蒙四路”在重申和确认原“满蒙五路”的基础上，新增了从洮热路之一点至某海港间的铁路，表明日本欲把铁路权益向辽西扩展，并为掠夺内蒙资源，寻求新的出海口。后来因段祺瑞政府垮台，正式合同未能签订。而且“满蒙四路”垫款，是以“西原借款”为形式的日本垄断财阀借款之一，引起了英美的强烈抗议。1920年10月，由英法美日组成的新四国借款团成立时，日本不得不把“满蒙四路”中的洮热线和洮热路一点至某海港铁路的借款权转让给新四国借款团。
与上述以铁路为核心的满蒙权益扩大化政策相适应，寺内政府调整大陆政策，推出了“满鲜统一”的新政策。这个政策的主旨是，强化以满铁为主导的日本在东北亚的殖民侵略体系。其重点是统一“在满”机关，解决所谓“三头政治”问题。如前所述，早在满铁设立之时，儿玉和后藤就主张在中国东北实行“满铁一元化”的殖民体系，并将鲜铁划入满铁经营范围，企图同时推进朝鲜和中国东北的殖民地化进程。但由于日本政界意见不一，未能实现，而形成了关东都督府、满铁和领事馆的三头政治殖民体系。后来随着安奉铁路和鸭绿江桥的修成，形成了“日满鲜满联络通道”，即从日本过海峡与朝鲜釜山联接，再通过朝鲜半岛纵贯铁路，越过鸭绿江，经安奉铁路到达南满中心奉天，使“满鲜一体化”的重要性突出起来。但是，满铁主张坚持大连中心主义的经营方针，将主要精力倾注于强化阪神、大连港、长大线的运输网，对“满鲜一体化”没有重视起来。然而到“一战”前后，满铁进入了中村雄次郎时代，再次出现了“满鲜统一化”倾向，最突出的问题就是所谓“三线”（日本国铁、满铁、鲜铁）联运问题，最积极的策动者是时任朝鲜总督的寺内正毅。1913年寺内提出了三线联运统一方案，其重点是强化朝鲜铁路与安奉铁路的联络运输，寺内企图将在朝鲜的日本资本打入满洲，由朝鲜市场来推动满洲市场。
当寺内上台组阁后，便积极展开“满鲜统一”政策。首先，统一殖民地行政，在日本中央政府新设拓殖局，统一掌握殖民地行政；在东北，指令关东都督统掌满铁业务，满铁不设总裁，改设理事长秉承都督之命执行业务。领事业务设特别任用制度，使之与都督和满铁相协调。其次，加强在东北的金融力量，使东洋拓殖会社在奉天开设支店，总揽在东北的日本不动产金融业务；使朝鲜银行增设分行和营业所，成为专门的商业金融机构。再次，由上述两点作为保证，实现满鲜铁路统一化。寺内沿袭满铁设立之初的国营化方案，提出由政府与满铁订立协定的方式，实行满鲜铁路及附属事业的委托经营，使满铁在职能上作为国家在殖民地的铁路管理机关，在奉天设立铁道厅，在东北和朝鲜分设铁路管理局，确立以铁路为核心的“满鲜统一化”殖民体系。
但是，寺内的“满鲜统一化”政策，受到日本政府中稳健派的批评。他们认为，这种政策容易引起与欧美列强矛盾的激化，不赞成以满铁为主导形式的“满鲜统一”。最后，双方达成妥协，确定了满铁委托经营案。1917年7月，日本政府以敕令第90号宣布，以满铁与朝鲜总督府缔结委托契约的形式，将朝鲜总督所辖的朝鲜铁路的一切业务转由满铁委托经营。一直到1925年，满铁才将委托经营权交还给朝鲜总督府。从企业经营的角度来看，满铁在委托经营的7年多时间里，虽然取得了3800万日元的总收益，但按照契约中必须确保朝鲜总督府投资6％的利润的规定，反而要拿出230万日元，向总督府上缴4070万日元的缴纳金，满铁等于做了亏本的买卖。但是，由于满铁委托经营的实质，在于强化侵略的大陆政策的整体效益，所以让满铁做出一点牺牲也就不足为怪了。实际上，在满铁委托经营期间，修建了朝鲜北部的咸镜、京元和南部的湖南铁路，并增强了釜山港的运转能力，使“朝鲜联络通道”向前推进了一大步。同时，这期间又是日本出兵西伯利亚，干涉苏联社会主义革命的时期，满铁的委托经营在保证军事运输上发挥了极其重要的作用。
横卧东北腹地的吉长铁路是日本所要攫取的重要目标之一。在日本推行大陆政策的陆海交通构想中，提出了所谓“三港三线”体系。即由大连港通过南满铁路伸向东北，由釜山港经京釜路、京义路、过鸭绿江再经安奉路到达中国东北的政治、经济中心，这条线路也称为“满鲜联络第一通道”；由清津港经中朝边境的会宁跨图们江，再经吉林通往东北腹地长春，这条线路又称“满鲜联络第二通道”。吉长铁路是“满鲜联络第二通道”中十分重要的一段。日俄战争后，日本利用中国急于收回新奉路的心理，提出将新奉路与吉长路一并解决，几经交涉，于1907年签订了《新奉·吉长铁路协定》，规定吉长路所需资金的半额向日本借款。1908年又签订了《续约》，规定借款额为215万日元，并附加了进款存入日本银行，任用日本为技师长、会计主任等条件，从而使日本控制了技术和财会大权。后在吉长铁路的修筑和经营中，多次遇到资金困难，日本又乘机于1917年10月签订了《改订吉长铁路借款合同》日本增加借款451万日元，作为交换条件，日本接管了吉长铁路经营权。吉长铁路是中日间第一条借款铁路，为后来日本以借款方式控制中国铁路开了先河。日本不仅利用这条铁路进行军事侵略，而且还进行资源掠夺。
5所谓“满蒙独立运动”
1911年辛亥革命爆发后，日本帝国主义企图乘中国局势动荡之机，图谋分裂中国，吞并东北。武昌起义不久，日本政府就决定了《关于对华政策》，声称“为根本解决满蒙问题，帝国政府必须不懈地策划，待有可乘之机，则采取断然措施加以利用”《日本外交年表及主要文书》（上）；第356页。。在革命开始时，形势不明朗，因此日本统治阶级内部意见也不一致。而且由于统治机构的多元化，元老、军部、政府等大都各行其是。但以军部和民间右翼最为活跃。军部很快就制定了《关于对华用兵问题》的文件，决定向东北增派兵力，以便形势有变之时占领各地要冲，同时派出大批军事间谍刺探情报。
在东北的关东都督府和满铁也十分积极，他们以满铁附属地作为策源地，通过给“革命党人”提供资金和武器，企图造成东北局势动荡，为日本出兵创造机会，对此军部中央十分支持。12月初军部拟定了《满洲派遣师团编制要领》，计划向东北增派一个师团，并与关东都督府商讨了用兵事宜。参见井上清《日本军国主义》（三）；第98～99页。但是革命形势急转直下，1912年2月清朝宣统皇帝逊位，军部和关东都督府感到“利用革命党扰乱满洲的阴谋也到了限度”，遂放弃了出兵东北的打算。
另一方面，一部分民间右翼势力勾结军部中央及关东都督府，策划利用满清贵族的反动组织宗社党，进行分裂中国的“满蒙独立”活动。最为典型的就是川岛浪速与军部相勾结制造的“满蒙独立运动”。川岛浪速早在甲午战争时就参加了对中国的侵略，后来与清朝肃亲王善耆结识，称为兄弟。辛亥革命爆发后，在清朝大势已去的形势下，川岛与善耆勾结，决定在东北发起勤王军，先行“满蒙”独立，而后再图中原。为此，川岛制订了行动计划，并向军部做了报告，要求军部和关东都督府给予大力援助，军部认为这一阴谋可行，遂派遣高山公通大佐等人通过关东都督府和北京守备队协助川岛，在军部中央则由参谋次长福岛安正负责组织指挥。另外，军部还与外务省勾结从大仓财阀弄到一笔借款，充作叛乱武装经费。
1912年2月，在川岛、高山等人的策划下，肃亲王等一批宗社党人被秘密护送到旅顺，关东都督府协助其制订了叛乱计划，并提供武器支持，准备纠集蒙古王公和土匪举兵起事。但由于运送武器途中被奉天当局查获，阴谋败露。加上日本政府对这种冒险未抱希望，而加以阻止；使得第一次“满蒙独立运动”归于失败。但是，这种阴谋伎俩却成为后来日本制造伪满洲国的蓝本。
1916年春，中国人民反袁斗争高涨，政局动荡。于是，日本乘机搞起了第2次“满蒙独立运动”。3月；日本政府通过一项决议，认为“任何人取代袁氏，均比袁氏更有利于帝国”，因此，对于日本“民间志士对中国人进行反袁活动给予同情或财物援助，政府虽不能公然鼓励之，但将予以默许”《日本外交年表及主要文书》（上），第418～419页。。实际是支持侵略分子进行颠覆活动。根据这一方针，军部派遣土居市之进和小矶国昭等军官，令其在关东都督府的协助下，重新武装宗社党人，并勾结蒙匪巴布扎布，准备于4月中旬举事。在资金方面还得到了大仓财阀的帮助。
这时，日本统治阶级内部对如何举事却有不同意见，一种意见主张支持奉天实力派张作霖，特别是在张作霖驱逐段芝贵前后，甚至原本支持川岛浪速的参谋次长田中义一也改变了主意。但关东都督中村觉等人坚决反对拉拢张作霖计划，他们制订了暗杀张作霖的计划，于5月下旬，派三村丰等人前去刺杀，但由于张作霖机智，幸免于难。而后土居等人修订计划，准备在6月中旬在东北和华北同时举事。然而6月6日袁世凯突然死去，日本决定支持黎元洪，使其投靠日本，遂说服军部及川岛等人被迫同意中止武力行动。
但这时在内蒙由青柳胜敏指挥的巴布扎布匪兵仍在活动，7月下旬，叛匪在突泉附近被洮辽镇守使吴俊升部击败，“勤王军”面临被歼灭的境地。为保住这支今后尚可利用的武装，关东都督府一面给叛匪武器支援，一面出兵掩护叛匪撤退。这期间，日本还先后制造了郑家屯事件（8月中旬）和朝阳坡事件（9月初），又一次扮演了武装干涉中国的丑恶角色。
6“中日军事协定”
1914年第一次世界大战爆发，日本在“为了英日同盟”的幌子下，于8月对德宣战，日军迅即对山东半岛的德军展开了攻势，而中国北洋军阀政府与清政府一样宣布“中立”，要求日本“保全东方”。而日本根本无视中立，在战区及其以外烧杀抢掠。至11月德军投降，日本在华势力大为扩张。这种形势促使日本侵略野心膨胀起来。右翼团体黑龙会于1914年秋提出了一个备忘录，要求强迫中国订立军事同盟。这一想法深得军部赞同。后来在日本提出的“二十一条”中，这个问题也有所体现，到1917年，俄国十月革命爆发后，原来日俄共同称霸远东的局面结束了，社会主义与帝国主义的矛盾成为世界现代史中新的矛盾。日本也在酝酿参加帝国主义对苏联的武装干涉。为此，军部认为“必须把中国作为对苏作战的前哨基地，取得军事上自由使用的权利”。《日本军国主义》（三）第113页。于是，从1918年初开始，军部一面利用在中国政府中的军事顾问等诱使北洋政府与日本共同防御；一面让政府通过外交途径威胁中国，迫使冯国璋同意亲日的段祺瑞重任国务总理。段上任后于3月25日与日本互换了“共同防敌公文”。双方约定，对于日渐蔓延的“将使远东全局之和平及安宁受侵迫之危险”，“凡两国陆海军对于此次共同防敌战略之范围应行协力之方法及其条件，由两国当局官宪协定之。”《六十年来中国与日本》（7）第251页。
经中日双方磋商后，段祺瑞政府不顾全国人民的反对，于5月中旬与日本签订了陆海军《防敌军事协定》，9月又签订了“补充协定”。这些协定统称“中日军事协定”。其主要内容是在“共同防敌”的名义下，将中国境内（主要指东北、内蒙）划入“军事行动区域”之内，日军可在区域内行动，适时要求中国地方官宪予以协助；中国须为日军提供交通、通讯、武器装备等保证，以及相互交换军事情报等。“补充协定”还规定，境外（主要指苏联远东地区）的中国军队“应纳入日本军司令指挥之下”。
“中日军事协定”是中日关系史上仅有的一次军事协定，明显带有军事同盟的性质，其目标明显是针对苏联的。因此它是一个反对社会主义的军事协定。同时通过这个协定，日本取得了可在中国境内进行军事活动的权利，从军事上加强了对中国的控制，在当时中日政治