。这是关东军统治东北的基本设想。1932年5月关东军炮制了《对满蒙方策》（第四次案）；6月炮制了《满洲国指导要领》（草案），提出了统一日本在东北的殖民机构的方案，主张以关东军司令部为中心，将关东厅、领事馆、满铁等方面统一起来。《现代史资料》（11）；第636～637页。日本政府采纳了关东军的意见。1932年7月26日，日本内阁做出决定，由关东军司令官兼任驻伪满洲国大使和关东长官。并于8月8日，发出兼任命令，迈出了统一“四头政治”的第一步。
但是，这仅是驻“满”机关首脑的一体化，其下属的事务系统，依然是军事、外交、行政不相统一。而且其上的指挥系统陆军、外务、拓务3省，也难以步调一致，问题仍未解决。1934年9月14日，日本内阁决定将驻“满”机构改为“二位一体制”，废除关东长官，在关东州设敕任知事。关东军司令官兼任驻“满”全权大使。驻“满”全权大使在外交上接受外务大臣的命令和监督，拥有对关东州知事、满铁等行政监督权，设置关东局作为办事机构。此外，在日本内阁设置对满事务局统一调整各省对满行政事务；由陆军大臣兼任事务局总裁，并附设参与会议，由各省有关局长参加。至此，“四头政治”结束。“四头政治”的统一，加强了日本军部在日本统治中国东北中的地位和作用，确立了关东军主宰伪满傀儡政权的实权。
2所谓“内部指导”
伪满政权建立后，日本侵略者对其操纵的方法是：使其在外表上保持“独立国家”的姿态；而在内部，则在关东军司令官兼驻伪满大使的统辖下，通过参加伪政权的日系官吏，对其严加控制，这就是所谓的“内部指导”。“内部指导”主要是通过两种方式实现的。一是所谓“总务厅中心主义”，即伪满政权的实际操作，不是实行“总理或部长（后为大臣）责任制”，而是由其属下的总务厅掌握实权。二是“日系官吏要职制”。与“总务厅中心主义”相配合，伪满政权中的重要职务（如总务厅长官等）均由日系官吏担任。由此构成表面上是由以溥仪为元首的“满洲国”，实际上是关东军为最高统治者的法西斯殖民统治体系。这在近代政治史上可谓一大“奇观”。
“九·一八”事变后，日本关东军和政府就一直研究利用日本人参加伪政权，实行“内部指导”的方法。早在“溥仪·本庄书简”中，就取得了伪中央及地方各官署可任用日本人，并由关东军司令官直接任免的权力。3月12日，日本内阁通过《处理满蒙问题方针纲要》中又规定：“为了贯彻执行帝国有关满蒙的政策，必须迅速设置统治机关。应设法建立或改革新国家维持治安机关，特别要使日本人成为领导骨干。”《日本外交年表和主要文书》（下）；第204～205页。同一天日本内阁通过的《满蒙新国家成立后对外关系处理要纲》中也提出：“为了在外交和内政上掌握实权，最初应尽可能使之采用少数日本人作为官吏或顾问，并逐步地加以充实。”《现代史资料》（7）；第495页。同年6月，关东军参谋长桥本虎之助炮制了《指导满洲国纲要（草案）》，更提出了一整套如何控制伪满政权的办法，其中有：“为实行帝国对满洲国的国策，不特别设立文治机关，专使关东军担当其任；实施中，努力保持新国家为一独立国的体面，而在满洲国名义下通过日本人系统的官吏，特别是通过总务长官以求实现。”“在承认满洲国前，以关东军为中心，在我驻满政治机关的合作下，担任满洲国的指导与谈判；在承认满洲国之后，则改组或废除旧有我国行政官署，在关东军司令部内设置驻满政治指导机关，由关东军司令官负责指导满洲国政府；此外，关于外交手续，则由关东军司令官兼任驻满全权大使，使领事等为其下属，掌管外交事务；关东军司令官仍保留关于满洲国日系高级人事的决定权。”此外，关于日本对伪满的要求事项，“一切均由帝国政府通过关东军司令官（驻满全权大使），通知满洲国使之付诸实施”。伪满洲国政府的重要事务，不许脱离日本的监督。“其国务院会议之决定事项，于提交参议府会议前，必须使总务长官向关东军参谋长通报”。“日本人参议应经常领会关东军司令官的意图，参加参议府会议，加以指导”等。《现代史资料》（11）；第640～641页。1933年8月8日，日本内阁又通过了一个《满洲国指导方针要钢》，即所谓“八·八决议”。该决议则更加明确地规定了对伪满的指导方针、指导重点、指导方法等问题。其指导方针是，“基于《日满议定书》的精神，把满洲国作为与大日本帝国有不可分的关系的独立国家”。在此方针下，规定对伪满国的指导，“要顺应满洲国社会的特性，尊重其独立的体面和旧有习惯”；同时，“要保持帝国的指导威力不断地潜在跃动”。其指导的重点是，“关于满洲国的国家根本组织、国防、治安及外交方面的事项，以及关于日满经济运营方面的特别重要的基础事项，以及关于确立国家基础的重大内政事项”等等。其指导的方法是，“在现制关东军司令官兼驻满大使的内部统辖下，主要通过日系官吏来实质地进行”；同时要求“为了使日系官吏成为活动的中心，便于其统制，要维持以总务厅为中心的现行制度”。《现代史资料》（7）；第589页。总之，“八·八”决议确定了关东军代表日本帝国主义对伪满傀儡政权进行“内部指导”的制度。这种制度是在日本既要把东北变为与日本有不可分的关系的殖民地，又要它在外表上保持“独立”的假象的情况下，所实行的新殖民统治的一种方式。这种制度的实行，充分表现了日本侵略者虚伪、阴险、狡猾的特性。
关东军对伪满洲国的“内部指导”，主要是以“总务厅中心主义”来实现的。伪满洲国的《国务院官制》规定，总务厅为伪国务院的幕僚机关，凡伪国务总理主管的内部机密、人事、财会、需用等事项，由总务厅处理。但实际上，由清一色日本官吏组成的总务厅，是伪国务院的真正主宰机关。总务长官的职权远远超过伪国务总理之上，伪国务总理要秉承总务长官的意旨行事。凡伪国的重大行政事务，一律须经总务长官裁决，方可施行。总务长官不但统辖伪国务院各部、局，还统辖各伪省公署的重大行政事务。伪国务院各部都设置总务司，由日本人担任司长；各局相应设总务处，由日本人担任处长；各伪省公署都设置总务厅，由日本人担任厅长。伪国务院总务长官对各伪部、局、省公署的统辖，就是通过这些日系司、处、厅长实现的。这种以总务厅为伪国务院中心的伪行政组织的特点，被称作“总务厅中心主义”。
日本侵略者自伪满政权成立之日起，就“在军部掌握下推行总务厅中心主义”，把伪国的实权掌握在自己手里，把满人官吏变成傀儡。对此，当时代理日本驻奉天总领事的森岛守人曾说：“虽然任命满洲人担任国务总理大臣和省长，但那不过是个傀儡，而实权是握在由日本人充任的总务长官和次长手里。”森岛守人：《阴谋·暗杀·军刀》，中文本，第83页。按照伪满国务院《官制》，凡属政策法令、条约、财政预算等重要国务，都必须经过伪国务院会议审议，即所谓“内阁会议”。然而实际上这个会议是徒有其名的。因为凡是提交到这个会议审议的议案，事先必须得到关东军的同意才能提交出来。为此，关东军别出心裁地搞了一个“火曜会议”，出席会议者主要是总务厅长官、各部次长、总务司长等日系官吏，关东军也派人列席。这个会议成为讨论决定伪满重要“国务”的常设会议，也是伪满最高决策会议。而“内阁会议”只是对“火曜会议”决定的事情举手通过罢了。难怪伪执政溥仪后来曾说：“国务院的真正‘总理’不是郑孝胥，而是总务长官驹井德三。”《我的前半生》第319页。
总务厅所以有这么大的权限，是因为其背后站着关东军。在关东军内设有负责统治伪满洲国的第三课（后改为第四课）。关东军司令官通过第三课，“利用总务厅作为窗口，对满洲国进行指导和统治”，第三课是统治伪满洲国的真正政治中枢。正如森岛守人所说：“主管指导满洲国事务的关东军第三课，事实上，就是满洲国政府这种说法，并不言过其实。”日本侵略者对伪满洲国的统治，实际上是凭借武力实现的。
这样，就形成了日本对伪满洲国的统治体系。即由关东军司令官兼驻伪满大使代表日本政府与军部，通过关东军第三课，以伪国务院总务厅为窗口，对伪国务院和所属各部、局及各伪省公署，进而对各市、县，进行操纵和统治。在这一体系中，日系官吏是真正的掌握实权的统治者，而“满人官吏”则是用以遮人耳目的傀儡。这一体系的维持，完全仰仗日本军国主义的刺刀。
关东军对伪满实行“内部指导”的另一条途径是，通过“日系官吏要职化”实现的。从伪满政权的人员组成看，大致可以分为“满系”和“日系”两个部分。无论何者，其人事决定权完全由关东军掌握。具体业务由关东军第3课（后为第4课）决定，再通过伪总务厅进行实施。按关东军的规定，荐任以上伪官吏的任命，都必须经过关东军司令官的批准。如果从日本国内任用课长以上官吏，必须由关东军与日本陆军省协商决定参见《现代史资料》（11），《满洲国采用日本人重要职员要领》，第836～837页。；这个权力是不容改变的。
关东军通过这种权力，打着“五族协和”的旗号，将大量日本人充任为伪满高级官吏，并占据了重要岗位。日本政府最初的设想是，以较少的日本人官吏把伪满洲国控制起来。在伪满初期的约700～800名高级官吏中，计划日本人官吏占70～80人，为10％。这就是所谓的“比例制”。与此相适应，日本人官吏必须充任重要职位，如总分厅长官以及伪中央政府各部门副职等重要岗位均由日本人官吏垄断。“日系”官吏占据的职位是不能更改为“满系”官吏的。这就是所谓的“定位制”。在伪满初期，日本政府规定的在伪满中央政府机关必须任用日本人的高等职位就有71个。其中伪国务院总务厅长和各总务司长是最重要的日本人人事。伪满初期，到伪政权中任职的日籍官吏一般都是由关东军选派的。而被选派的人大都是积极支持关东军侵占东北的投机分子，包括退役军人、关东厅职员、法西斯团体“满洲青年联盟”和“大雄峰会”成员、满铁的职员等，其中人数最多的是满铁职员。据统计，到1933年3月，关东军已从满铁抽调244人充任伪政权中的日系官吏，有11人担任伪国要职。由于这些人素质较低，不适于在伪中央政权从事政治与经济管理工作，不久，日本政府便和关东军协商调换了这部分日籍官吏。1932年6月，日本政府从大藏省抽调星野直树等7人进入东北，分别充任伪满洲国政府财政部次长、主计处长、文书以及关税、会计司长等职。此后日本政府又陆续选派一些行政和技术人员到伪政权中任职，从而加强了日系官吏的力量。
3伪满行政机构的演变
由关东军炮制的伪满傀儡政权，在其存在的14年中，所谓“国体”以及行政机构也发生了一些变化。大致可以分为两大时期若干阶段。
（1）在“国体”方面，伪满成立初期，实行所谓“民本主义”的民主共和制，元首称为“执政”。根据《组织法》（伪满政权没有宪法，最高法律是《组织法》），执政之下设伪国务院、立法院、监察院、法院和作为执政咨询机关的参议府。这种体制在形式上效仿西方资产阶级国家和三权分立，并保持了中国所独有的监察权，实行所谓“四权分立”。然而实际上这些机构都是虚伪的点缀，在很大程度上形同虚设。
1934年3月，伪满政体由共和制改为君主立宪制。根据新的伪《组织法》，“满洲帝国由皇帝统治之”，“皇帝的尊严神圣不可侵犯”，皇帝不负刑事责任，在国务上实行无回答制，还拥有统帅权等等。这些与原《组织法》相比，明显增加了封建专制色彩。按新《组织法》，伪国务总理改称为国务总理大臣，各部总长改称为各部大臣，伪国务总理大臣是皇帝辅弼者，统辖各部大臣，并在认为必要时可以停止或取消各部大臣的命令。原有四院一府继续保留，又增设了宫内府、尚书府、侍从武官处，军事咨议院等机关。
（2）随着伪满国体的改变，伪中央行政机关也不断调整。作为伪满政权最高行政机关——伪国务院，在伪满成立时，下设有民政部、军政部、财政部、外交部、实业部、交通部、司法部等7个部。1933年初又增设伪文教部。1934年实行帝制时，仍沿袭8个部。1935年初将原直属于伪国务院的伪兴安总署改为专门处理蒙族事务的伪蒙政部。
以实行帝制为契机，关东军着手在行政人事上进行了大手术。伪满成立时，为了拉拢汉奸，关东军平衡各地区势力，使其各得其位。但这种格局并不利于关东军推行的中央集权制。于是，1935年5月，关东军对伪满从中央到地方的各重要职位又进行大换血。伪国务总理大臣由死心塌地的汉奸张景惠接任，原辽吉两派汉奸巨头臧式毅、熙洽被调离重要岗位，臧转任参议府议长，熙担任了毫无实权的伪宫内府大臣。其他各部都相应做了很大变动。这次人事大调整使伪满政权更加傀儡化了。
1937年，为进一步加强法西斯殖民统治，日伪当局进行了所谓“行政大改革”，5月8日伪满政府公布了《行政改革大纲》，6月5日，又发表了修改后的《组织法》，同时公布了新的《国务院官制》、《国务院各部官制》和《省官制》、《兴安省官制》、《新京特别市官制》等，从7月1日开始实施。