②出处同上书，第103页。
协调法约尔认为，协调是管理中的一个单独的要素，意思就是“要使一家公司的活动协调一致，从而促进它的工作和加速它的成功”。③后来的有些作家曾强调了协调在所有要素中的作用，而不是把它看成是一个独立的要素。在法约尔看来，协调是一种平衡行动，使支出和收入相等，使设备适合于实现生产目标，以及确保销售和生产之间的协调一致。组织机构和计划工作通过具体规定任务，制定时间表，以及通过使承担的责任都集中于实现目标上等办法，来推进协调工作。指挥将增进人们的主动性，而管理人员及其下属之间的会议是交流有关工作进展、工作计划和出现的问题的有关情报的场所。会议是了解情况和保证组织行动一致的一个简单而迅速的方法。在各次会议间隔的时间中，为了促进协调以及照管远离中央机构的单位，可以使用联络人员，即典型的参谋人员。联络职务可以增进协调，但是不能代替首脑承担的直接责任。
③出处同上书，第103页。
控制控制是“检查所进行的一切活动是否符合于制定的计划、发出的指示和既定的原则”。①控制的目的是查明错误，以便加以纠正和防止重犯。对人员、目标和活动都应行使控制。有效的控制是以迅速采取的行动为基础的，如果必要的话，还应辅之以制裁行动。控制应是公正的。法约尔建议，为了保证控制要素的独立性，应把检查人员同被检查者分开。控制涉及到企业的一切方面，其中包括人事、计划的执行、产品的质量、财政活动以及安全和情报等。控制对另外四个要素也起综合的作用，因为控制将会促使计划订得更好，将使组织简化并得到加强，将提高指挥的效率，并且还将促进协调。实际上，控制使管理活动的周期得以完成，然后在下一个管理周期（或过程）继续进行时可以使管理活动得到改进。
①前引法约尔一书（斯托尔斯译本），第107页。
最后的说明亨利·法约尔具有高级管理人员的属性。他不象泰罗那样注重哲学，同时他也不象泰罗那样强调方法。在他提出的行政管理理论的五个要素中，计划和组织是他的着重点。强调这两个要素不一定是不平等看待，而是说明了法约尔在注重其他几个要素的情况下，特别注重这两个要素。计划和组织通过预测、制定行动计划、建立组织以及挑选人员而作好一切准备工作。用法约尔的话说，“组织建立后必须运转，这是指挥的任务。”②指挥使计划得以执行，使组织开始工作；协调使组织的各个部门协调一致；控制则根据实际执行情况对计划和指示进行检查；当根据过去的执行情况制定新的计划时，管理的循环即重新开始。
②出处同上书，第97页。
人们很容易低估法约尔的工作。他的主张和术语在现代的管理文献中实在太平凡了，因而常被看成是极为一般的东西。然而他的行政管理理论适于各种类型的有组织的机构，它是管理史上的一个重要的里程碑。虽然泰罗曾提出管理科学可适用于多种多样的活动，但是由于提出“普遍性”而受到称赞的却是法约尔，因为他的主张更明确，更广泛。泰罗比法约尔更相信“原则”，法约尔则认为原则是指导行动的灵活的信条，而不是一成不变的法则。
管理原则的“普遍性”也受到了法约尔淬炼。如果一个管理人员仅仅根据原则行事，并且只具有关于这些要素的知识的话，那么他不可能是一位有效的管理者。实际上，管理人员需要懂得的不仅是如何计划、组织、指挥、协调和控制，他还必须对他管理的企业活动（技术的、商业的等等）也有所了解，即使是总经理也是一样。这些要素不是在真空中起作用的，而是要把它们应用到某些方面。
法约尔认为就是要将其应用到公司的主要活动和资源上。
官僚集权组织―马克斯·韦伯马克斯·韦伯（Max Weher ，1854 …1920）同亨利·法约尔和弗雷德里克·泰罗生活和工作在同一个时期。韦伯出生在德国一个有着广泛社会和政治联系的富裕家庭。他是一位一流水平的知识分子，对社会学、宗教、经济学和政治学都有着广泛的兴趣。①作为一位教授、主编、政府顾问和作家，他使自己成为他那个时代的著名学者。《新教徒伦理和资本主义精神》是他的主要著作之一，但是他的兴趣也使他很关心经济组织和社会的关系。韦伯是一位理论家，他提出了相当多的新论断和侧重点，而这些在当时的经济—历史的讨论中是十分独特的。他的贡献大大促进了人们对十九世纪的家族企业资本主义（他称之为“世袭的”）
同在韦伯的年代欧洲正在兴起大型工业组织和政府单位的时代之间的关系以及连续性的认识。
①马克斯·韦伯的生平材料摘自下列著作，汉斯·格思和C·赖特·米尔斯《来自马克斯·韦伯》，纽约，牛津大学出版社1946年出版，莱因哈德·本迪克斯：《马克斯·韦伯：一位知识分子的肖像》，纽约州，加登城，道布尔载公司19 60年出版，玛丽安·韦伯：《马克斯·韦伯：小传》，佐恩翻译和编辑，纽约，约翰·威利父子公司1975年出版，1926年版本的翻印。
官僚集权组织是理想的韦伯认为，官僚集权组织是通过“公职”或职位而不是通过个人或“世袭”
来进行管理的。韦伯看到了为管理大型企业建立合理基础的必要性，经他研究，结果提出了官僚集权组织是理想的组织结构的概念。对于韦伯来说，“理想”并不是指合乎需要，而讲的是组织的“纯粹形态”。①在实践中出现的可能是各种组织形式的联合或混合物，但是韦伯之所以想确定一个理想形式的特性是为了进行理论上的分析。理想的官僚集权组织将作为一种标准模式，以便于说明从小规模的企业（“世袭”）管理过渡到大规模的专业管理的转变过程。韦伯由于提出官僚集权组织概念而被称为“组织理论”之父，因而值得对他的概念进行认真的研究。
虽然韦伯的其他著作早就被翻译成英文（例如：弗兰克·奈特在1927年翻译了韦伯的《经济史》一书，塔尔科特·帕森斯在1930年翻译了《新教徒伦理》一书），可他关于官僚集权组织的著作直到1947年才被译成英文。但是，切斯特·巴纳德（本书后面将谈到他）受了塔尔科特·帕森斯的影响，他读过韦伯的德文原著。②因此，韦伯的著作成为巴纳德本人对正式组织的分析的部分依据。韦伯是对组织结构进行正式分析的明智的前辈。他想设计一个有关权力和活动之间的关系的有助于实现组织目标的结构蓝图。
①S·M·米勒（主编）：《马克斯·韦伯》，纽约，托马斯·Y·克罗韦尔公司，1963年，第10页。
②作者对威廉·B·沃尔夫说明帕森斯对巴纳德的影响深为感激。1970年12月16日给作者的信。
权力的种类韦伯主张权力有三种合法的（即被社会所接受的）纯粹的形式：（1）合理…合法的权力，它是以“法律”或者“升上掌权地位的那些人……发布命令的权利”
为基础的；（2 ）“传统的”形式，它是以古老的传统神圣不可侵犯的信念，以及对其下属行使权力的人的地位的合法性为基础的；（3 ）“神授的”权力，它是以“对个人的明确而特殊的尊严、英雄主义或典范的品格的信仰……”为基础的。①就合理—合法的权力而言，下级对这种权力的服从是由于有了依法建立的等级制度，例如企业、政府机构、军事单位或任何其他组织。这是一种对由法律确定的职位或地位的权力的服从。在传统的权力中，服从是由于个人占据着传统的具有神圣的权力的职位而产生的。在神授的权力中（神权来自早期的“恩赐”
的基督教思想），领导人之所以为人所服从是由于信徒个人对他的权力或启示的信仰和信任。
①A·M·亨德森和塔尔科塔·帕森斯（翻译和编辑）：《马克斯·韦伯：社会经济组织理论》，纽约，弗里出版公司，1947年，第328页。实际上，韦伯可能认识到，把这些所谓的“纯粹”形式合并在一起后即可能使权力合法化。
任何一种组织都是以某种形式的权力为基础的，如果没有某种形式的权力来指导组织就不能实现目标；权力能消除混乱，带来秩序。在上述三种纯粹形态的权力中，韦伯说，合理—合法的权力才是官僚集权组织的基础，因为：（1） 为管理的连续性提供了基础；（2 ）是合理的，即担任管理职务的人员是按照他完成任务的能力来挑选的；（3 ）领导人具有行使权力的法律手段；以及（4 ）所有的权力都有明确的规定，而且是按照完成组织任务所必需的、职能加以仔细地划分的。①对比之下，传统形式的正统权力将不那么有效，因为其领导人不是根据能力挑选出来的，而且因为这种行政单位还将采取行动来维护过去的传统。同样，神授的权力也太感情用事和太不合理了，因为它回避规章和程序，而依靠崇敬的神明和神的启示。
①A·M·亨德森和塔尔科塔·帕森斯（翻译和编辑）：《马克斯·韦伯：社会经济组织理论》，纽约，弗里出版公司，1947年，第330…331页。
行政管理体系韦伯提出的最好的行政体系的概念同泰罗的概念十分相似。他们两人都认为，管理或行政管理意味着在知识的基础上行使控制。他们两人都想从那些按照事实而不是臆想、根据能力而不是偏爱来进行领导的领导人身上寻找技术上的能力。
韦伯的理想的官僚集权组织的主要因素有：（l ）实现劳动分工，明确规定每一个成员的权力和责任，并且把这些权力和责任作为正式职责而使之合法化。
（2 ）各种公职或职位按权力等级组织起来，形成一个指挥链或者等级原则。
（3 ）根据通过正式考试或者训练和教育而获得的技术资格来挑选组织中所有的成员。
（4 ）所有担任公职的人都是任命的，而不是选出的（在某种情况下整个单位的负责人除外，例如，选举产生的公共关系负责人）。
（5 ）行政管理人员领取固定的“薪金”，他们是“专职的”公职人员。
（6 ）行政管理人员不是他所管辖的那个企业的所有者。
（7 ）行政管理人员要遵守有关他的官方职责的严格规则、纪律和制约。这些规则和制约将不受个人情感的影响，而且毫无例外地普遍适用于各种情况。①①A·M·亨德森和塔尔科塔·帕森斯（翻译和编辑）：《马克斯·韦伯：社会经济组织理论》，纽约，弗里出版公司，1947年，第329…333页。
在韦伯看来，官僚集权组织体现了理想的行政管理体系，而且也不象现代这个词的用法中所包含的意思那样全由于规则的妨碍而无法发挥效率：经验一般地总是表明，纯粹的官僚集权式行政组织―各种独裁式的官僚集权组织―从纯技术观点来看是能够取得最大程度的效率的，从这种意义上来说，这种组织是对人进行绝对必要的控制的最最合理的手段。在精确性、稳定性、严格的纪律性和可靠性等方面，它比任何其他形式都要优越。因此，使得组织的负责人以及同组织有关的人能够对其结果作出十分准确的估计。归根结底，这种组织在效率和活动范围上都比较优越，而且能够正式地应用于各种行政管理任务。②②出处同上书，第337页。
韦伯看出，大规模的组织在教会、国家、军队、政党、经济企业和各种组织中将有巨大的增长。这些大机构的发展要求管理合理化。韦伯认为，资本主义对官僚集权组织的发展曾起过重大作用。资本主义的发展需要有稳定的、严格的、精细的和可靠的管理。正是这种需要，使得官僚集权组织作为任何一种大规模组织的中心因素，在社会中具有极其重要的作用。
从历史的角度来看，韦伯的著作反映了他所认为的以传统为基础的社会的瓦解。德国工业化的进程是十分迅速的，但是在很大程度上却受到了强大的容克政权的限制。德国正处在以家庭为基础的旧企业体系解体和大企业迅速兴起的十字路口上。韦伯对旧传统的瓦解作出的反应是使组织合理化，以便为一个新的资本主义国家提供所需的效率。实际上，韦伯是德国的亚当·斯密。③亚当·斯密曾发动一次进击，以摧毁阻碍资本主义发展的英国重商主义政策，而韦伯对旧传统以及在经济中使用政治控制―它们将被以知识和技术能力来进行的管理所取代―的抨击同样也是为了促进资本主义的发展。这种强调规则而不是个人，强调能力而不是偏爱的官僚集权组织被视为实现效率的蓝图。
③见前引S·M·米勒（主编）一书的第6页。
韦伯关于集权组织的著作在二十世纪四十年代和五十年代之前基本上没有得到美国的承认。他同法约尔一样，不得不等到文化条件使得人们需要从行政管理理论的角度来考虑问题时才得到承认。由于组织规模的增大和复杂性的增加，人们开始探索行政管理的理论。他们在探索的过程中发现了马克斯·韦伯和他的官僚集权组织的理想。
小结行政管理理论的出现采取了两种形式：（1）法约尔提出的管理原则和要素；（2 ）韦伯为了保证技术效能而探索理想的组织安排的蓝图。法约尔和韦伯从不同的背景和不同的角度试图提出行政管理的方案来管理大规模的组织。亨利·法约尔强调的是管理的教育而不是技术训练，不是计划和组织的重要性以及指挥、协调和控制等中的各个阶段。他把“管理”和“行政管理”加以区分，认为前者是一种一体化的力量，后者完全要通过人来起作用。马克斯·韦伯在他的官僚集权的理想中采用了行政管理的观点。他试图摆脱传统的和神授的领导和组织，他试图为权力建立一个合理�
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