各代，均重视此宝贵法典，奉为圭臬。千余年来，国家推行政务，大体以此书为典范
，无多变更。此后中央政府之变动，只在中书门下发命令的部分，至于执行命令的尚
书省六部制度，则从未有大变更。此《唐六典》一书，系唐玄宗时，大体依唐代现行
法规而纂辑，可说是当时的具体事实与现行制度，与本之理想和希望者不同。中国历
史上关于政治制度方面有两大名著，亦为《周礼》，一即《唐六典》。前书为中国先
秦时代人之乌托邦，纯系一种理想政府的组织之描写。亦可谓是一部理想的宪法。其
最堪重视者，乃为政治理想之全部制度化，而没有丝毫理论的痕迹，只见为是具体而
严密的客观记载。我们读此书，便可想见中国古代人之政治天才，尤其在不落于空谈
玄想，而能把一切理论化成具体事实而排列开来之一层。所以《周礼》虽不是一部历
史书，不能作为先秦时代的制度史大体上看，而实是一部理论思想的书，应为讲述先
秦政治思想之重要材料。至于《唐六典》，则确已是唐代实际的行政法规，为唐代政
府所真实遵循。虽富理想而已成事实。只由《周礼》而演进到《唐六典》，这一步骤
，也可认为是中国政治历史上一极大的进步。但我们谈《唐六典》的，仍不应仅当它
是一部历史书，为记载唐代现实制度的书，而应同时当它是一部理论和思想的书看。
因唐代人对政治上的种种理论和思想，都已在此书中大部具体化制度化了。制度的背
后，都应有理论和思想。一切制度，决不会凭空无端地产生。若我们忽略了中国以往
现实的政治制度，而来空谈中国人以往的政治思想，也决无是处。
戊、唐代地方政府
以上讲的唐代中央政府，现在续讲地方政府。唐代中央政府的组织似较汉代进步
了，但以地方政府论，则唐似不如汉。唐代已渐渐进到中央集权的地步，逐渐内重而
外轻。中央大臣，比较汉朝要更像样些，但地方长官则较汉为差。中国历史上的地方
行政，最像样的还该推汉代。唐代地方行政最低一级为县，和汉代一样。唐玄宗时，
全国有一千五百七十三个县，比汉代多出两百多县。县级以上为“州”，唐之“州”
与汉“郡”是平等的。州设刺史，在汉最先本为监察官，唐刺史则为地方高级行政首
长。唐代有三百五十八州，较汉代郡数多两倍余。唐“县”分上中下三等，六千户以
上为上县，六千户以下三千户以上为中县，三千户以下为下县。汉县仅分两级，万户
以上为大县，其长官称令。万户以下为二级县，其长官称长。可见唐代的县比汉县为
小。唐代的州也分上中下三级，十万户以上为上州，二万户以上为中州，二万户以下
为下州。这较诸汉郡，相差更远。汉郡户口在百万以上的并不少，即此可见唐代地方
长官，其职权比重，较之汉代差逊甚远。
其次是地方长官之掾属。在汉代由郡太守县令长自行辟属任用，唐代则任用之权
集中于中央之吏部。州县长官无权任用部属，全由中央分发。任地方官者，因其本身
地位低，不得不希望升迁，各怀五日京兆之心。政府亦只得以升迁来奖励地方官，于
是把州县多分级次，由下到中，由中到上，升了几级，还如没有升。不像汉代官阶上
下相隔不甚远，升转亦灵活。由县令升郡太守，便是二千石，和中央就请地位相埒。
汉制三年考绩一次，三考始定黜陟，因阶级少，升迁机会优越，故能各安于位，人事
变动不大，而行政效率也因之提高。唐代则迁调虽速，下级的永远沉沦在下级，轻易
不会升迁到上级去。于是在官品中渐分清浊，影响行政实际效力极大。
己、观察使与节度使
说到地方行政，便须附带述及监察制度。汉代丞相为政府最高首领，副丞相即御
史大夫，主管监察。御史大夫职权，不仅监察中央及地方政府，同时并监察及皇宫之
内，这已在汉制中说到。唐代设御史台，所谓三省六部一台，御史台成为一独立之机
构，不属于三省。换言之，监察权是脱离相权而独立了。此即是唐代监察制度与汉代
相异之点。唐中宗后，御史台分左右御史，左御史监察朝廷中央政府，右御史监察州
县地方政府，此即所谓“分巡”“分察”。监察中央的谓之“分察”，监察地方的谓
之“分巡”。中央方面最要者为监察尚书省内之六部，中书门下两省不在监察之列。
唐德宗时，尚书六部，吏礼兵工户刑每两部各设御史监察一人，谓之分察。分巡则分
全国为十道，派去监察之御史，称为监察使，后改巡察按察诸称，最后称为观察使，
意即观察地方行政。在汉制，此事规定六条视察，大体范围，不得越出于六条之外。
在唐代，名义上仍是巡察使，观察使，明明是中央官，派到各地区活动巡视观察，实
际上则常川停驻地方，称为地方更高一级之长官。地方行政权掌握在手，其地位自较
原置地方官为高。姑设一浅譬，如今制，教育部派督学到某几大学去视察，此督学之
地位，自不比大学校长。彼之职务，仅在大学范围内，就指定项目加以视察而止。但
唐代则不然。犹如教育部分派督学在外，停驻下来，而所有该地区之各大学校长，却
都是受其指挥，他可以直接指挥各大学之内部行政，而各大学校长俯首听命。这一制
度，无异是降低了各大学校长之地位。故唐代监察使，论其本源，是一御史官，而属
于监察之职者。但逐渐演变成了地方长官之最高一级。把府县地方官压抑在下面。如
是则地方行政，本来只有二级，而后来却变成三级。然其最高一级则名不正，言不顺
，遂形成一种中央集权，对地方行政，极有流弊。假使此项监察使巡视边疆，在边防
重地停驻下来，中央要他对地方事务随宜应付，临时得以全权支配，这即成为节度使
。节是当时一种全权印信，受有此全权印信者，便可全权调度，故称节度使。节度使
在其地域，可以指挥军事，管理财政，甚至该地区用人大权，亦在节度使之掌握，于
是便形成为“藩镇”。而且唐代边疆节度使逐渐擢用武人，于是形成一种军人割据。
本意在中央集权，而演变所极，却成为尾大不掉。东汉末年之州牧，即已如此，而唐
代有蹈其覆辙。安史之乱，即由此产生。而安史之乱后，此种割据局面，更形强大，
牢固不拔。其先是想中央集权，由中央派大吏到外面去，剥夺地方官职权。而结果反
而有中央派去的全权大吏在剥夺地方职权之后，回头来反抗中央，最后终至把唐朝消
灭了。这与后来清代的情形也相仿佛。清代地方最高长官本为布政使，就如现在的省
主席。清代的总督巡抚，就名义论，应该如钦差大臣般，临时掌管军事的。但结果常
川驻扎地方，其权力压在布政使上面，训致中央集权，地方无权。而到后此辈巡抚总
督，却不受中央节制，中央也便解体了。这是中国政治史上内外政权分合一大条例。
总之中国是一个广土众民的大国家，必需得统一，而实不宜于过分的中央集权。这在
中国的政治课题上，是一道值得谨慎应付的大题目。现在专说唐代，似乎其中央行政
比汉进步，而地方行政则不如汉。中央的监察官变成了地方行政官，这是一大缺点。
而由军队首领来充地方行政首长，则更是大毛病。唐室之崩溃，也可说即崩溃在此一
制度上。
二、唐代考试制度
甲、魏晋南北朝时代之九品中正制
上会我们曾讲过汉代的选举制，到唐代，此项制度，实际上已完全由考试制度来
代替。说到考试两字之原始意义，考是指的考绩，试是指的试用。远在战国晚年，已
有一大批中国古代的乌托邦主义者，在提倡选贤与能，在提倡考课与铨叙，其用意在
规定一项政府用人之客观标准。汉代选举制度即由此提倡而来。唐代的选举，其实还
是由汉代的选举制演变，而我们此刻则称之为考试制。
汉代是乡举里选之后，而再由中央加以一番考试的。其先是对策，对策只是征询
意见而已。直要到东汉晚期，左雄为尚书，才始正式有考试。其时则考试只为选举制
度中之一节目。迨至东汉末年，天下大乱，汉献帝逃亡，中央地方失却联系，一切制
度全归紊乱，乡举里选的制度，自亦无从推行。于是朝廷用人没有了标准，尤其是武
人在行伍中滥用人员，不依制度。曹操以陈群为尚书，掌吏部用人事，陈群始创设九
品中正制。此制大体，就当时在中央任职，德名俱高者，由各州郡分别公推大中正一
人。由大中正下再产生小中正。然后由中央分发一种人才调查表，此项表格中，把人
才分成九品，上上上中上下，中上中中中下，下上下中下下。让各地大小中正，各就
所知，把各地流亡在中央的人士，分别记入。不论其人已经做官或从未入仕，皆可入
登记表。表内详载其年籍各项，分别品第，并加评语。所以主持这项工作的便称九品
中正。这些表格，由小中正襄助大中正核定后呈送吏部，吏不便根据此种表册之等第
和评语来斟酌任用，分别黜陟。这样一来，官吏之任命与升降，比较有一客观标准。
而此项标准，则依然是依据各地方之群众舆论与公共意见，依然仍保留有汉代乡举里
选之遗意。所由与近代西方民主选举制度不同者，仍然是一丛众，一从贤。中国传统
观念，总谓贤人可以代表群众舆论与公共意见。此是一理论。至于贤人而实不贤，中
中而并不中正，则另是一事实。至少在曹魏初行此制时，总比以前漫无标准各自援用
私人好得多。一时制度建立，吏治澄清，曹家的得天下，这制度也有关系的。
但究竟此制仅为一时的救弊措施。如同某药治某病，病愈即不宜再服。否则药以
治病，亦以起病。迨及晋代统一天下，以迄于南北朝，对于陈群此制，都继续采用，
不能加以更新，这样毛病就出了。首先是人人想获大中正品题提拔，便纷纷集中到大
中正所在地的中央。全国人才集中到中央，这不是件好事。首先是地方无才，不仅地
方行政要减低效率，而地方风俗文化，也不易上进。地方垮台了，中央哪能单独存在
。所以中央集权不是件好事，而中央集才也不是件好事。这是第一点。再则中正评语
，连做官人未做官人通体要评，而吏部凭此升黜，如是则官吏升降，其权操之中正，
而不操于此本官之上司。这是把考课铨叙与选举混淆了。于是做官的也各务奔竞，袭
取社会名誉，却不管自己本官职务与实际工作，而其上司也无法奈何他。在陈群时，
为什么要大中正定由中央大官兼职呢？此因当时地方与中央已失却联系，故只就中央
官来兼任大中正，好由他推选他的本乡人士之流亡在中央者备供中央之任用。但又为
何中正簿上定要连做官人一并登记品评呢？因为如此做法，便可把当时已经滥用不称
职的一批人澄清除去。这些都是陈群创设此制时之苦心。因此九品中正制就其为一时
救弊起见，也不算是坏制度。但到后来，因施行的时间空间关系都不同了，而还是照
样沿用，遂终于出了大毛病。
从此可知，政治制度是现实的，每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动
适应。任何制度，断无二三十年而不变的，更无二三百年而不变的。但无论如何变，
一项制度背后的本原精神所在，即此制度之用意的主要处则仍可不变。于是每一项制
度，便可循其正常轨道而发展。此即是此一项制度之自然生长。制度须不断生长，又
定须在现实环境现实要求下生长，制度绝非凭空从某一种理论而产生，而系从现实中
产生者。惟此种现实中所产生之此项制度，则亦必然有其一套理论与精神。理论是此
制度之精神生命，现实是此制度之血液营养，二者缺一不可。即如唐代一切制度，也
多半是由南北朝演变而来，有其历史渊源，亦有其传统精神。今天我们却把历史切断
，一概想模仿外国制度，明明知道这一制度与现实不配合，却想推翻现实来迁就制度
，而美其名曰革命。其实革命的本质，应该是推翻制度来迁就现实的，绝非是推翻现
实来迁就制度的。我们此刻，一面既否定了传统制度背后的一切理论根据，一面又忽
略了现实环境里面的一切真实要求。所以我们此刻的理论，是蔑视现实的理论。而我
们所想望的制度，也是不切现实的制度。若肯接受以往历史教训，这一风气是应该警
惕排除的。在曹操当时，采行九品中正制而有效于一时，但此后此制度墨守不变，毛
病丛出，后来人便只怪九品中正制不好，其实这也有些冤枉。
乙、唐代之科举
现在再说到每项制度之变，也该有一可变的限度，总不能惟心所欲地变。所贵的
是要在变动中寻出它不变的本源，这便是所谓历史传统。传统愈久，应该此大本大源
之可靠性愈大。换言之，即是其生命力益强。就中国以往政治论，宰相权给皇帝拿去
一定坏，用人无客观标准，一定也要坏。九品中正制，本想替当时用人定出一客观标
准，还是不失此项制度所应有的传统精神的。但后来却变成拥护门第，把觅取人才的
标准，无形中限制在门第的小范围内，这便大错了。唐代针对此弊，改成自由竞选，
所谓“怀牒自列”，即不需地方长官察举，更不需中央九品中正评定，把进仕之门扩
大打开，经由个人各自到地方政府报名，参加中央之考试。这制度，大体说来，较以
前是进步的。汉制规定商人不能做官，做官人亦不能经商，乡举里选系由地方政府察
举呈报。现在自由报考之惟一限制，即报名者不得为商人或工人。因工商人是专为私
家谋利的。现在所考试求取者则须专心为公家服务。此项报名之这一限制，在当时称
为身家清白，自然并兼未