发生的涉外事务。不象南洋通商大臣，崇厚没有钦差大臣的身份；重大事情
他都要会同直隶总督、山东巡抚，或者奉天府府尹，一起采取行动。然而，
当1870年李鸿章任直隶总督时，决定他以钦差大臣的全权地位负责有关对外
贸易和畿辅海防等事务。 〔北〕三口通商大臣的职衔被取消后，李鸿章的兼
职被总称为北洋通商大臣。李鸿章一年中的大部分时间住在大津，只有冬季
住在直隶首府保定。
由于两名通商大臣负责处理在各通商口岸与西方交往时发生的一切事
务，所以1862年的一道谕旨授予了他们监督其辖区内各分巡道员的权力，这
些分巡道员分管的地区包括各通商口岸——例如，福州道台和宁波道台要向
①
在南京的南洋通商大臣禀报“洋务”。南、北洋通商大臣的权限还扩大到
包括督办所有利用西方知识和人材的新兴事业。十九世纪六十年代初，薛焕
以及他之后的李鸿章，监督执行了雇佣外国教官的专门军事训练计划。1865
年李鸿章创办了江南制造总局，1867年崇厚创办了天津机器局。1866年末，
曾国藩转到南京任两江总督之职后，他就督管了李鸿章创办的各个兵工厂和
外语学堂。1870年曾国藩得到清帝的批准，设立了江南轮船操练局，并调给
它上海江南制造总局建造的军舰，甚至还有几艘福州船政局制造的军舰。南
洋通商大臣此时是大部分自强计划的实际协调者。然而福州是一个独立的中
心。闽浙总督左宗棠1866年底调任西北后，福州船政局就由他保举的沈葆桢
经办，为此沈葆桢被钦命为福州船政大臣。但是，沈葆桢在争取新任闽浙总
督和福建巡抚的合作方面存在着困难。
从1870年随着李鸿章成为北洋通商大臣以来，自强新政的领导权就被这
个强有力的人物所掌握。李鸿章取得了曾国藩的合作 （后者以前曾接受了李
鸿章关于考虑江南制造总局各项新计划的建议，并与李鸿章联名上奏，得到
敕准选派青年学生赴美受训）。李鸿章对华北以外的事务也有所干预，这在
行政管理方面有词可托，因为通商大臣的体制并无明确规定。由于北洋通商
大臣有保卫畿辅重地的职责，李鸿章可以直接同上海道台联系，商讨有关防
务乃至贸易事务，尽管上海不在李鸿章的管辖之下。还由于江南制造总局是
李鸿章1865年奏请批准创办的，所以他被公认为对这个兵工厂的事务有发言
权，虽然最后的决定权属于南洋通商大臣。还由于赴美留学使团是根据曾国
藩、李鸿章 1872年的联名上奏批准的，所以它就受南北洋通商大臣的共同
①
监管。 曾国藩死于1872年3月，其后不论谁被任命为两江总督和南洋通商
① 王尔敏：《南北洋大臣之建置及其权力之扩张》，载《大陆杂志》，卷20 第5 期 （1960 年3 月），第
15 页。关于这一要求被其他外港道台们所实际遵从的程度，还需要进行研究。
① 见肯尼迪：《李鸿章与江南造船厂的计划》，载《香港中文大学汉语研究所杂志》，卷4 第1 期 （1971
… Page 328…
大臣，李鸿章都尽可能设法与他们合作。两江衙门掌管着漕粮，而李鸿章的
轮船招商局（1873年初期成立）却依赖着它所享有的漕粮北运的特权。更为
重要的是，江苏省的厘金不断为淮军提供大部分的年度军费开支。尽管十九
世纪七十年代初淮军驻扎在五个省份（而且在直隶只有一万五千人），但建
立这支军队的李鸿章却被清帝视为它的协调者。
1872年1月，福州船政局以及江南制造总局的造船计划都遭到朝廷大臣
们的攻击。这时，李鸿章、曾国藩二人都出来为之辩护。李鸿章本人与福州
船政局的船政大臣沈葆桢联合起来，特地向军机大臣们呼吁继续对福州船政
局给以财力支持。在1874年与日本冲突而发生的台湾危机期间，李、沈二人
都上疏为自强运动提出了一个庞大的计划，其中包括一个新的海军规划，用
洋机器采矿，以及改革现行的人事制度 （沈重申他以前提出在考试中增设算
学新科的倡议；李则提议在沿海和长江各省会设立讲授西学的学堂，毕业生
②
授予文职官衔）。虽然最后的这些提议未受朝廷重视，但新的海军规划却得
到批准，并且有两项采矿工程被授权进行。最使李鸿章高兴的是，在他的保
举下，沈葆桢1875年5月被委任为两江总督和南洋通商大臣，同时李、沈二
人又分别被特加为北洋和南洋防务大臣。1876年9月，李鸿章保举的另一个
人丁日昌被委任为福州船政局 （此时划归在南京的通商大臣管辖）的督办船
政大臣。丁日昌不久又被任命为福建巡抚，并负责改进台湾的防务。李、沈
和丁三人合作得很好，而且在自强活动中——例如，在海军计划和派遣学员
到欧洲等方面——也取得了一定程度的协作。
虽然李鸿章和沈葆桢作为通商大臣享有相当大的权力，但显然他们对政
策的影响归根到底还要依靠北京的支持。总理衙门热心地支持了李、沈的某
些建议，但对他们的另一些建议要么不关心，要么感到办不到。例如关于资
助福州船政局的问题，李鸿章在1872年就已提出要一律停建军用驳船，并把
①
拨给传统水师的经费转用于火轮军舰；这一提案没有得到总理衙门的支持。
1875年5月当朝廷讨论沿海防务时，文祥对李鸿章关于铁路、电报乃至在各
省会设立讲授西学学堂的想法持同情态度。但是，两名顽固派的汉族官员，
对李鸿章的建议猛烈攻击，致使它们得不到进一步的讨论。是年冬，李鸿章
赴京师谒晤恭邸，请先试造在江苏一地到北京的铁路，以确保重要物资的转
输。李回忆说：“邸意亦以为然，谓无人敢主持。复请其乘间为两宫言之。
②
渠谓两宫亦不能定此大计。”在朝的顽固派显然已经形成一股不得不加以认
真考虑的力量。虽然如此，李鸿章仍然发展了与恭亲王、文祥的工作关系，
而且也增进了与沈桂芬和宝洌Я轿痪蟪嫉墓叵担运哪臣赶罴苹贰�
实得到了朝廷的支持。这时，他才发现为了推动其兴建海军和发展工业的计
划，必须与醇亲王联合，以便赢得慈禧本人的欢心。
虽然李鸿章和沈葆桢都是钦差大臣，但他们却没有管辖其他督抚的权
力。丁日昌是一个亲密的同盟者，但他受到了京官们的猛烈攻击并在 1878
年决定辞去巡抚职务。部分是由于有李鸿章的荐举，才使三名前淮军将领在
年），第215 页。刘广京：《李鸿章在直隶》，收于费维恺等编的《中国近代史考察》，第84—87 页。
② 沈珂编： 《先文肃公政书续编》。奏折的日期是1874 年12 月。刘广京：《李鸿章在直隶》，第96 页。
① 罗林森：《中国发展海军的努力，1839—1895 年》，第68 页。刘广京：《李鸿章在直隶》，第85 页。
② 刘广京： 《李鸿章在直隶》，第101 页注78。《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷17 第13 页。
… Page 329…
十九世纪七十年代成为巡抚：1872—1874年张树声任江苏巡抚，1874—1878
年刘秉璋任江西巡抚，1876—1877年潘鼎新任云南巡抚。李鸿章经常写信给
这些人和在各省与之友好的其他官员，力主建造兵工厂和用洋机器采矿。许
多人在建造兵工厂方面向李鸿章求助，以此作为响应；但在采矿，特别在开
办讲授西学学堂等方面，除非北京本身积极支持鼓励，否则各省官员很少有
人采取行动。①
赫德和关税
尽管自强的倡议必须由开明的满汉政治家提出，但在中国的某些洋人对
推动和促进这些活动却起着关键性的作用。十九世纪六十年代中期，英国外
交官阿礼国和威妥玛以及被清朝雇佣的赫德给总理衙门提议的内容，不仅涉
及处理外交关系的技术问题，而且还谈到采用有利于中国的各种西方新技术
的问题。有名的1865—1866年的威妥玛…赫德备忘录，由总理衙门转呈清帝
研究并供各省官员讨论。备忘录建议实行某些内政改革，并特别强调必须派
遣外交人员出国和采用包括铁路、电报以及机器采矿在内的西方新技术。然
而赫德和威妥玛又提出，这些新技术应靠西方的企业引进，并应鼓励在这些
领域内进行中西合作。赫德…威妥玛建议中的这一部分在当时遭到了大臣们的
强烈反对，因为他们特别害怕这些由西方控制的企业。甚至连了解这些新技
术内在价值的李鸿章也反对外国人向铁路、电报和采矿业投资。在谈到西方
提出关于修改中英条约的要求时，他只建议中国在自己的铁矿和煤矿中雇佣
外国工程师。①
赫德对清政府的主要贡献在于他组织的高效率的海关服务工作。中国传
统的关税管理每年必须为内务府提供“盈余”，所以因贪污行贿而声名狼藉。
自1861年因李泰国请假回国而由赫德接管以来，各通商口岸的新海关事实上
是由他创办的。1865年，海关总税务司由上海迁到北京。根据清帝批准的“关
于招聘洋人协助海关税收管理规定”，赫德继续享有管理海关全体职员的大
权。外国职员——从各通商口岸的税务司到帮办和潮汐观测人员——以及华
人帮办和职员，都根据赫德制定和认真执行的业务条例归他调配管理。赫德
再三提醒他的部属，他们从中国政府领取薪金，因此就是“中国政府的雇员”。
征收的关税都解往由华人海关督办 （大都是各通商口岸的道台）管理的中国
海关银行。但关税的估算以及帐目和报告的编制都由赫德的部属来进行，他
们在成功地防止走私和确保帐目准确无误等方面，做得非常出色。截至1875
年，海关的洋员增到408人，华人职员增到1，417人，而在十年之后，则分
别为524人和2，075人。其间，海关总税收不断增加，从1865年的八百三
十万两增加到1875年的一千二百万两，而1885年增加到一千四百五十万两。
②
① 关于京官们对丁日昌的攻击，见吕实强：《丁日昌与自强运动》，第244—245、361—362 页。在李鸿章
自己一派中有一人在改革政策上与李有分歧，并被他批评为虽然“端谨”，但回避实际责任；关于这一突
出的例子，见李在1875 年2 月给巡抚刘秉璋的信，载《李文忠公全集·朋僚函稿》，卷15 第3 — 5 页。
① 毕乃德：《1867—1868 年的秘密通信：中国的主要政治家关于进一步向西方势力开放门户的观点》，载
《近代史杂志》，卷22 （1959 年），第132 页。
② 赖特：《赫德与中国海关》，第325 页和附录4。关税数字来源于瓦格尔的《中国的财政》附录B，它包
… Page 330…
如果没有赫德的有效的海关机构，各通商口岸的贸易和航运不会那样有
条不紊地发展起来。从这个意义上讲，他的主要贡献是促使中国商业的发展，
大批的华洋工商界都从中得到了好处。但清政府仍然是最大的受益者。由于
北京深知海关收入的利益，并且责成各通商口岸的道台来负责，所以朝廷就
控制了这笔日益增加而又可靠的税收。十九世纪七十年代末，为北京所确认
的清帝国的总税收，包括中央和地方在内，计约六千万两。虽然最大部分的
收入仍然来源于田赋，但厘金仍达到一千八百万两 （占30％），关税仍达到
①
一千二百万两（占20％）。由于旧税源乃至厘金到十九世纪六十年代初几乎
完全被指定作为既定的和不能机动的开支，所以关税对政府的一些新办事业
以及紧急需要来说，其价值就无法估量了。关税基金提供了一些新办事业（如
京师同文馆、神机营，江南制造总局和天津机器局、福州船政局、赴美留学
使团、驻外使馆和1875年以后的新海军计划）的一部分或全部经费。②
由于关税的分配是由北京控制，所以清帝对上述每一项事业的批准是保
证其经费供给的关键。于是出现了下面的做法，即把百分之六十的关税分拨
给有关各省，部分用于中央所辖的活动，例如用作驻扎在各省的新军的军费，
或者解往北京用于清帝的兴建事业。余下的百分之四十首先被指定用作对英
法战后向英法两国的赔款。赔款在1866年年中付清后，这百分之四十就归在
北京的户部掌管，不过动用这项资金须经特别申请，经常要得到清帝的批准。
1874年李鸿章提出每年应从这笔款项中拨出四百万两作为海防经费。这笔开
支得到批准，但清帝不久又认为别的用途有优先使用这百分之四十款项的权
利——特别是左宗棠在西北用兵的军费和清帝在北京周围的兴建。左宗棠在
军事上之能够取胜，是靠着从几家英国银行借得的五笔为数一千四百七十万
两的贷款：它们由关税作担保，并且最后由关税（部分来源于百分之 六十的
款项，部分来源于百分之四十的款项）来偿还。①
由于总税务司赫德要负责确保征收的关税不断增长，所以他的工作必然
被当成是清朝政府财政的主要支柱。在他这一方面，赫德完全控制着海关机