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了豁免权与权势。
海盗活动这时也随着沿海贸易的增长而趋于猖獗。到 1850年，厦门领事
估计，至少有三千名中国海盗活跃在福建沿海。英国炮舰正式进行巡航，追
捕海盗，把一批批罪犯带到通商口岸交给中国地方官。在四年内，英国船只
捕获了大约一百三十九只海盗船，并得到英国政府付给的奖金：即对七千名
左右被杀或被捕的海盗按每个人头付奖金二十镑。这种活动只部分地在公海
上进行。它也是英国权力代替中国权力的一种表现。但是追捕海盗遇到了真
假难分的困难。因为中国渔船队开始武装自己以抗御海盗活动，何况有些武
装船只既可充渔民，也可充海盗的角色。
作为抗御海盗活动的保护者而发展起来的护航队，也变成了一种生意。
获得香港所发英国通航证的武装船只，开始订立保护中国渔船队和贸易船只
的合同。例如，一百零五吨的斯派克号双桅纵帆船，长七十英尺，宽十九英
尺，深八英尺，上有一层甲板和两根桅杆，它配备着九门炮、二十三支毛瑟
枪、五支手枪、十把弯刀、四支长矛和五根梭标，并有十一名水手。此船归
宁波的威廉·戴维森所有，悬挂英国旗，带着由香港总督签发的有效期为一
年的通航证。船长、大副和炮手是英国人，但大多数水手是马尼拉人。斯派
克号不怕中国船只，可以为所欲为，但是它不得不依赖中国人去分辨海盗与
合法渔民。因此它不可避免地被卷入中国人的纠纷之中，使英国旗帜被私人
目的所利用，但船长、大副和炮手对此并不一定反感。①
不久，英国私人的护航业务碰到了其他外国人——澳门的葡萄牙人——
的竞争。到十九世纪中叶，后者的十二、三艘武装洋式中国船（有着欧洲式
的船身和中国式的帆），不顾澳门葡萄牙人的限制，聚集于宁波江口大肆敲
诈勒索。十九世纪五十年代初，由于臭名昭著的布兴有 （阿帕克）率领二十
几艘船只组成的广州海盗船队在宁波港外停泊，本来在护航业务上就已经相
当剧烈的英、葡竞争被弄得更加复杂化了。虽然用惯常的收买办法把布兴有
设法安插到了清帝国的水师里去，但他继续在护航事务中进行讹诈。不幸，
中国地方当局未能使这些广东海盗与葡萄牙人互相火并而同归于尽，局势依
然没有被控制住。
在这种背景下，再加上鸦片贸易非法地日益扩张，以及苦力买卖、海盗
活动和护航工作等原因，新的条约制度精心哺育的西方对华合法贸易，受到
了贪污和混乱局势的威胁。在那么多越轨不法事情不断发生的情况下，实行
条约税则就越来越行不通了。一个肆无忌惮的外国商人既可以用威胁来恫吓
中国的海关税收人员，又可以接着用利诱以达到互利的目的——这样干有何
不可呢？不能指望中国海关放弃它们一贯捞外快的常规，也不能指望它们执
行外国制度去管理他们无法控制的外国人。然而在条约税则日趋无法贯彻的
时候，依赖条约税则的大商行的贸易利益也就变得更加重要起来。上海成为
新的发展中心地点，外国的侵略和中国的软弱在这种发展中结合起来，创造
了新的中外条约口岸制度。
① 费正清：《中国沿海的贸易和外交》，第338—346 页；第17—18 章中所有有关部分。
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上海的兴起
上海由一个小县城的地位迅速崛起而为中国的大都市，这是由几个因素
凑合起来的结果。当然，有一个是地理因素。上海濒临一条宽阔的河流，距
该河流入长江的江口处约十余英里。它提供了种种港口设施，有一个安全港，
由于有通向内地的河道，与内地的交道也相当方便。它位于两条贸易航道的
交叉点：一条是溯江而上直达四川，一条是沿中国海岸从广州直到满洲。从
国际上说，它是航运的枢纽，从广州、天津和日本循海路到这里都很方便。
它既是巨大的长江流域和华中区贸易的集中地，又是整个东亚的分配要地。
从地方上说，上海之所以能够兴起，是由于肥沃的粮仓长江三角洲生产了过
剩的粮食；北京的粮食供应就是从长江三角洲通过大运河或绕山东海角北运
的。这个全中国最富饶的区域有能力供养一个大都会。①
十九世纪五十年代初上海变成一个关键地点，中西关系新的力量对比在
这里允许英国建立了优势地位。英国对上海兴起的贡献首先是皇家海军作出
的，它保障了中国和外国财产的安全；其次是英国商人作出的，他们自己赚
钱，也给中国帮手和商人提供了同样的机会。英国领事赋予这些起作用的势
力以合乎法理的和制度的形式。其实，英国领事不过是先作出了这种贡献而
已，帮助他们的有美国和法国的领事，更不用说还有美国和别国的商人了。
中国人作出贡献的则有以下几种人：中国商人，他们吸引了整个富饶的长江
三角洲的地主豪绅的资本；中国的叛乱分子，他们制造了当前的骚乱问题从
而引起了外国的干涉；还有那些唯利 是图、投机钻营的清朝官吏，这些人名
义上代表着一个软弱得不能控制他们的政府。
上海自元朝以来就已经是一个县城。1871年的县志就记载，1813年全县
①
人口约逾五十万，1852年还要多一点。外国居留地开始开辟于城墙北面一
段地区，在城墙同苏州河（中国人叫吴淞江）及较宽的黄浦江汇合处之间（见
地图8）。早年外国领事和苏松太道台之间的有关安排都是很不正规的。不
象后来别的口岸的安排那样，上海的领事们都没有从清政权那里正式获得租
让给他们政府的租借区；对于这种租借区，领事们是可以转手再租给外国国
民的。（譬如天津后来辟有八个租界，汉口有五个租界。）上海的情况则不
同，虽然法国人、英国人和美国人开头都要求各有各的地区，可是早期的上
海租地章程规定，外国人不得购买土地，但可允许他们直接同中国的土地所
有者洽商永久租借事项，并通过他们的领事向清当局申报，然后从道台那里
取得租地权。虽然法国居留区被人们称为“法租界”，并且由法国领事当局
进行管理，但这是一点一点地拼凑而成，而不是一开始就作为一个单独的租
界存在的。同时，占优势的英国人本着自由贸易的精神，在原来一百三十八
英亩的英国居留地内欢迎任何国家的国民及其领事入境居住，因此它便逐渐
扩展成为一个在整个条约制度下列强领事团共管下的国际自治区。由此产生
的公共租界是一种独特的制度，它最后变成了对支配此地的英国人所特有的
① 墨菲：《作为近代中国锁钥的上海》。陈德昌在《历史研究》1957 年第1 期第58 页中提出，早在十三
世纪，上海就是一个引人注目的港口。
① 《同治上海县志（1871 年）》，卷5 第9 页。关于从1190 年建县以来上海县的发展，参看上海通社编：
《上海研究资料》，卷1 第53 页及有关部分。
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实用主义精神的颂歌；但是，它形成的过程却经历了二十年的酝酿期。 ②
从1843至1853年在这些小居留区内，除中国雇员仆役或服务行业外，
一般不让中国人居住。中国居民在1853年初估计仅五百人，但到3月太平军
占领南京时出现了大批难民。几千名无家可归的中国人立即在外滩露宿或住
进码头边的小船上；席棚、店铺和廉价住宅组成的新街道弄堂如雨后春笋那
样涌现，以容纳这些人；于是外国居留地很快变成了一个中外杂居的城市。
逃避太平军的难民不仅包括平民百姓，也包括有钱有地位的地主和商人家
庭。在以后十年中，被迫离开家乡的绅士加入到上海社会中来，从而加速了
长江下游的地主家庭与外国的接触和贸易往来。这样，在西方商人和中国统
治阶级分子之间便出现了某种利害与 共的关系。在上海租有土地的西方人，
现在通过把土地转租给不动产经营者和建筑业者而获利。到 1854年年中，在
一百五十栋外侨宅第之外增加了大约八千所中国住户。
这种中国人大大超过西方居民的中外杂居情况，并没有使上海居留地退
还给中国人来管理。相反，上海旧城于1853年9月7日被粤、闽小刀会起义
者攻占以后，外国居留地更加成为难民栖身之所。直到十七个月以后，即到
1855年2月法国军队与清军把造反者赶出时为止的这段时期，上海的外国居
①
留区始终被骚动和叛乱所包围。各国领事虽然坚持中立立场，但他们不得不
越来越多地承担地方政府的责任，其中包括涉及中国居民的审判事务。他们
对较小罪行处以适当的罚款或收监，比较严重一些的案件就移交给中国当
局。这时的道台是广东人吴健彰：此人原在公行中吴爽官的商行里做过事，
捐了官，但继续在商业上与旗昌洋行的金能亨等人保持联系。1853年9月7
日吴健彰被他的美国朋友救出县城；此后他继续和他们合作。一种新的中外
利害与共的关系现在在上海与日俱长起来。除鸦片而外，从西方的进口都减
少了，而茶叶，特别是丝的出口，却由于太平军破坏了中国国内的需求以及
破坏了输往广州的路线反而有所增长。
这一切使得当地的中国人甘愿默认外国居留地的自治权，而且还出力帮
忙保卫它。这种中外之间的共同利害关系就是上海能成功地取得独立地位的
秘密所在。到1854年，建立新秩序的要素已纷纷出现，而且逐渐形成了一些
新制度。
这一套混合的新制度中的一个内容就是海关雇用外国税务司的原则；根
据这条原则，清朝海关雇佣外国人做中国的公务员，并监督外国商人遵守税
则和贸易规定。这一大发明当然是长期发展的产物。在1842年以后的时期
英国领事在最初阶段曾试图监督英商交纳条约税则规定的关税。但是这一“领
事为了稽私而进行干预”的做法立即引起商人的一片喧嚣，因为商人发觉他
们可以通过威吓或利诱中国海关收税人员的办法，使双方在关税税额上私下
成交，互相得利。用这种办法“诈骗皇帝”的关税收入，使守法的外国商人
很恼火，认为这是不公平的竞争，但事实证明不可能有什么妙计使中国海关
变得清廉，特别是在不诚实的外国人可以用武力相要挟，而善良的中国关员
却缺乏武力的时候更是如此。到1850年，英国政府完全被合法贸易中的中外
偷漏关税的行径所挫。平等执行条约税则这一条约制度的基石正趋于崩溃。
② 费塔姆：《费塔姆对上海工部局的报告》摘要，第2 章。
① 《上海小刀会起义史料汇编》收有《北华捷报》及其他西方记载的大量译文。
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在五十年代初的第二阶段中，上海的英国领事阿礼国企图用拒付关税的
办法威逼中国海关，但是这样做的结果只能伤害条约制度。第三阶段开始于
1853年9月7日小刀会的起义，这时海关处于停顿状态。阿礼国要他的商人
用期票缴纳根据条约规定应付的税款，以使贸易能继续进行。当兼管关税的
吴道台征得清帝的支持要求纳税的时候，阿礼国领事的这种出具期票的“临
时制度”最后不得不予以废弃。但是中国政府还不能在上海对外国贸易重新
征收有利可图的关税，所以吴健彰开始在领事耳目以外的内地对外国货物课
税。如果长此以往，这种作法就会破坏条约口岸制度。
与此同时，即到了1854年4月，围攻城内叛乱分子的清军已开始抢劫和
威胁县城以北外国居留区的外国人。清政府当局无法控制他们。4月4日，
阿礼国领事和他的美、法同事一起拼凑了一支由四百名水兵和商人志愿兵组
成的混合部队，以四门大炮出击，在那次所谓“泥滩战斗”中肃清了居留区
的西界。不象广州的商行区那样，这里的西方人是能够控制上海的局面的。
由于美国新监督官麦莲（在与省当局的谈判中他曾与英国人密切合作
过）的到来，在军事…商业领域内也出现了政治家人物。1854年7月12日，
上海英、美、法三国领事经与吴健彰谈判，终于就建立一种新的制度达成协
议。作为关税监督官，吴健彰负责雇用由领事提名的外国税务司，使之规定
外国商人的纳税额，和过去一样，它由中国海关银行接收。作为给他的一种
甜头，吴健彰可以指望从“临时制度”时期以来所积累起来的关税期票中收
到大约一百二十万银两或三十九万一千镑税款。 （后来经过许多法律交涉，
美国的关税只付了三分之一，即118，125两，而英国则分文未付。）最后由
于所有这些机缘的凑合，出现了一个又公正可靠、又有效率的海关。从此，
外国领事有了法律之治，中国政府也因此获得贸易税收。虽然1854年的协定
给予领事以关税控制权，但是英国政府不愿承担这一责任。不久双方一致议
①
定，外国税务司虽然是外国国民，但只替中国皇帝效力。这种新规章所以能
在上海实现，部分地是因为在当时万分�
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