区别就可以看得很清楚了。
不妨提醒一下读者，美利坚合众国包括十三个州，在
1776年
7月
4日宣
布独立后，每一个州都成立了自己的政府。每一个州在组成自己的政府时都
脱离其余各州独自行动；但是同一总的原则却全国通用。在许多州政府组成
之后，就着手组织联邦政府，这个政府管理全国一切有关全体利益的事务，
同时处理各州之间相互往来或对外事宜。我想先举一个州政府（宾夕法尼亚
州政府）为例，然后再谈联邦政府。
宾夕法尼亚州虽然面积同英国差不多，当时却只分为十二个县。在刚同
英国政府发生争执的时候，每一个县都已经选举出一个委员会；由于费城—
—它也没有自己的委员会——是情报最集中的地点，它于是成为同好几个县
委员会联络的中心。等到有必要着手成立政府时，费城委员会就提议在该城
召开各县委员会大会，这个大会于
1776年
7月底举行。
虽然这些县委员会当初是由人民选举的，但选举的目的并不是专门为了
制订宪法，也不曾授予它们这样的权力；由于按照美国的权利观点，这些委
员会不能擅自行使这样的权力，它们只能就此事进行协商，并开始一系列的
工作。因此，与会者仅限于说明情况，并向各县建议，每县选举六名代表赴
费城出席代表大会，这些代表有权起草宪法并将其提交公众讨论。这次会议
——本杰明·富兰克林担任会议主席——在讨论并一致通过一部宪法之后，
就下令予以公布，不是作为已成事实，而是提供全体人民讨论，征求赞成或
反对意见，然后休会到一定的时间。休会期满，又重新开会，由于这时民意
已一致赞同宪法，这部宪法就根据人民的权力予以签署、盖章和公布，并将
原本作为档案保藏起来。然后会议规定了普选组成政府的代表的日期和时
间；在做完这些事情之后，会议就解散了，代表们各自回到他们的老家去于
他们的本行。
这部宪法中首先制订了一项人权宣言；其次规定了政府应有的形式及其
应有的权力——高等法院和陪审员的权力——选举的方式和代表与选民人数
的比例——每届代表大会的期限，以一年为期——征税的方式与公款支出的
核算——公务人员的委任等等。
政府要保证这部宪法实施，不得任意更改或违反其中任何一条。这部宪
法对政府来说就是法律。但是由于排除经验的教益是不明智的、同时也是为
了防止错上加错——如果发现任何错误的话——以及使政府随时与该州的形
势协调一致，宪法规定每过七年应选举一次代表大会来修改宪法，如果有必
要的话，将其中的条文加以更改、增订或废除。
法对政府来说就是法律。但是由于排除经验的教益是不明智的、同时也是为
了防止错上加错——如果发现任何错误的话——以及使政府随时与该州的形
势协调一致，宪法规定每过七年应选举一次代表大会来修改宪法，如果有必
要的话，将其中的条文加以更改、增订或废除。
在举出一个州为例后，我再来说明一下美国联邦宪法提出和形成的过
程。
国会在
1774年
9月和
1775年
5月召开的头两次会，不过是一些地方性
的即后来的州的立法机关的代表会议；而且除经公认的和作为一个公共团体
所必需具有的权力外，别无其他权力。一切有关美国内政的问题，国会只向
地方议会提出建议，由它们任意取舍，国会一点都不强迫；然而，在这种情
况下，国会比任何一个欧洲的政府受到更加真诚的爱戴和服从。这个例子象
法国国民议会的例子一样足以表明，政府的力量并不在于它自身，而在于国
民的爱戴以及人民觉得支持它是有好处的。如果不具备这个条件，政府就无
异是儿童掌权，它虽然象法国的旧政府那样，可以鱼肉人民于一时，但最后
只能促使自己倒台。
在《独立宣言》发表后，就可以规定和确立国会的权力了，因为这是符
合代议制政府据以建立的原则的。至于这种权力应当比当时自会任意行使的
权力大还是小，那是另一回事。这只不过是措施是否正确的问题。
为了这一目的，提出了叫做邦联条款的法案——这是一种不完善的联邦
宪法——经过长时期的审议之后，于
1781年通过。这项法案并不是国会的法
案，因为它是同代议制政府关于一个团体不应赋予它自己以权力的原则相抵
触的。国会先通知各州，它认为必须赋予邦联哪些权力，以便邦联能履行需
要它履行的职责；各州彼此取得一致意见后，就将这些权力集中于国会。
不妨指出，在这两个例子里（一个是宾夕法尼亚的例子，另一个是美国
的例子），并不存在以人民为一方和以政府为另一方之间的契约概念。人民
之间相互产生并组成一个政府，这就是契约。认为任何政府都能作为同全体
人民订立契约的一方，等于承认政府在能够取得存在的权利之前就已经存在
了。人民与那些行使政府职权的人之间唯一能够发生契约关系，乃是在人民
选中和雇用这些人并付给他们报酬之后。
政府不是任何人或任何一群人为了谋利就有权利去开设或经营的店铺，
而完全是一种信托，人们给它这种信托，也可以随时收回。政府本身并不拥
有权利，只负有义务。
在举出一部宪法最初形成的两个例子之后，我想说明一下自它们制订以
来所发生的变化。
经验证明，由各州宪法授予各州政府的权力过大，而由邦联条款授予邦
联政府的权力则过小。这个缺点不在于原则，而在于权力的分配。
许多小册子和报纸刊登了关于改组邦联政府的适当性和必要性的问题的
文章。通过报刊和会谈进行了一段时候的公开讨论之后，弗吉尼亚州感到贸
易方面有些不便，提议召开一次大陆会议；结果，由五六个州议会派出代表于
1786年在马里兰州安纳波利斯市举行会议。这次会议鉴于本身不具备从事
改革的充分权力，只就这一措施的适当性发表了一般的意见，并建议于次年
召开一次由全国所有各州参加的大会。
这个大会于
1787年
5月在费城召开，华盛顿将军当选主席。他当时同任
何州政府或国会都没有关系。独立战争一结束，他就解甲归田，过着平民的
生活。
大会深入讨论了所有的问题；在进行了种种辩论和调查研究之后，就联
邦宪法的各部分取得了一致意见，下一步就是如何批准和实施这部宪法了。
为了做到这一点，他们并不象一般廷臣那样去迎请一个荷兰省长或一个
德国选侯；而是把整个事宜交给这个国家的民意和利益去决定。
他们首先指示应将这部拟定了的宪法公布。其次，他们指示各州选出一
个会议来专门研讨这部宪法，加以批准或否决；并指示一经任何九个州认可
与批准，这些州就应立即着手按比例选举他们的新联邦政府议员；这时新的
联邦政府①应开始工作，旧联邦政府②就此结束。
据此，有几个州就着手选举它们的代表会议。其中有些会议以压倒多数
批准了宪法，有两、三个州则一致通过。其他几个州的代表会议发生了许多
争论和意见分歧。在波士顿召开的马萨诸塞州的代表会议，大约三百人中，
占多数的不过比半数多十九或二十人；但是代议制政府的特点正就是心平气
和地按多数决定一切问题。在马萨诸塞州代表会议的辩论结束并付诸表决之
后，那些投票反对的议员起立宣称：“虽然他们对宪法有过争议并投票反对，
因为他们对宪法某些部分的看法与别的议员不同；然而，鉴于表决的结果赞
成这个拟定了的宪法，他们就应该用实际行动支持宪法，就象投过赞成票一
样。”
一经九个州一致同意（其余各州在选出州代表会议之后也接连表示同
意），邦联政府的旧结构就被撤销，新联邦政府成立，由华盛顿将军任总统。
在此我不禁要指出，这位先生的品德和贡献足以使所有这些叫做国王的人汗
颜。当这些家伙从人们的血汗劳动中攫取同他们的能力和贡献毫不相称的巨
额薪俸时，华盛顿将军却在尽其所能作出一切贡献，而不要任何金钱酬报。
他担任总可令时不要酬报，担任总统时也不要。
新联邦宪法生效之后，宾夕法尼亚州感到它自己的宪法的某些地方需要
修改，因而选出了一个州制宪会议。拟就的修改条文公布出来了，人民一致
同意，这些条文就宣告生效。
在制订或修改这些宪法的过程中，很少或根本没有遇到什么麻烦。事情
的正常进展并未受阻挠，得益却很大。对一国的绝大多数人民来说，事情错
了把它纠正过来，总要比让它继续错下去来得好；而公共事务经过公开辩论
和自由公断之后，是不会作出错误的决定的，除非决定得太仓促。
在修改宪法的两个例子中，当时的政府都没有参与。在关于宪法的形成
或修改的原则或方式的辩论中，政府无权使自己作为辩论的一方。宪法（政
府是由宪法产生的）并不是为了那些行使政府职权的人的利益而拟订的。对
所有这些事情，有权作出决定和采取行动的是那些出钱的人而不是那些得钱
①即
1789年根据新宪法建立的以乔治·华盛顿为首任总统的联邦政府。——译者
②即
1781—1789年间的邦联政府。——译者
的人。
的人。
在人民的权力之上。在法国，用国民而不用人民这个字眼；但就这两个国家
而言，宪法总是居于政府之前，而且始终是同政府区别开的。
不难看出，在英国，除国家外凡事都有章程。每一个社会团体成立，先
要对一些原始条例取得一致意见，然后整理成文，这就是该社团的章程。然
后，它就按章程中所规定的职权委派一些办事人员，该社团的管理工作就开
始了。这些办事人员不论其职称如何，都无权对原始条文加以增添、修改或
删减。这种权力只属于章程制订者所有。
由于不懂得宪法与政府之间的区别，约翰逊博士以及所有象他这一类的
作家总是把他们自己弄糊涂。他们当然知道在某个地方必然存在着一种管辖
的权力。他们就把这种权力给予执政的人，而不是给予国民制订的宪法。如
果把权力给予宪法，它就会受到国民的支持，自然的和政治上的管辖权也就
合而为一。政府颁布的法令只能把人们作为个别的人来管辖，而国民通过宪
法却可以管辖整个政府，而且天然有能力这样做。因此，最后的管辖权和最
初的制宪权乃是同一种权力。
约翰逊博士当然不能在任何有宪法的国家里提出这样的立场：他本人就
证明英国根本没有宪法。可是，有一个问题也许值得提出来研究一下：既然
没有什么宪法，又怎么会普遍地认为是有宪法的呢。
要解答这个问题，必须从两方面来考虑宪法：——首先是从建立政府并
赋予它以种种权力方面，其次是从调整和限制所赋予的权力方面。
倘若我们从诺曼底的威廉开始考察，我们就会发现，英国政府原本是一
种靠侵略和征服这个国家而建立的暴政。承认了这一点，就可以看到，这个
国家在不同时期为减轻暴政，使它不致于那么不堪忍受所作的努力，一向是
归功于宪法的。
所谓的大宪章（它现在象一部同时代的年鉴），不过是迫使政府放弃它
所掌握的一部分权力。它并不象宪法那样创立权力并把权力赋予政府；而至
多是具有一种收复政权的性质，但并不是宪法；因为如果英国也象法国推翻
专制主义那样彻底取消了篡夺来的权力，那它当时就会制订出一部宪法来。
爱德华王朝和亨利王朝，直至斯图亚特玉朝开始的历史提供了数不清的
在国民限制的范围内所能实行的暴政的例子。斯图亚特王朝曾力图超越这些
限制，其命运是众所周知的。在所有这些例子中，我们看不到宪法，而只看
到对篡夺的权力所施加的限制。①
此后，来自同一家族并自称血统相同的另一个威廉获得了王位；对詹姆
斯和威廉这两害，国民选取了他们认为较轻的一个；因为，根据当时情况，
①这一段和以下三段组成首席检察官起诉书的第三部分，西蒙兹版略去并附有如下说明：“以下在原版第
五十二页有四段文字，占有象本版同样紧凑的字体约十八行。这些段落继续论证对最初篡夺来的权力的限
制怎样被误认为宪法。但是由于这些段落已收入起诉报告，当起诉结束后将在诉状上公开发表，故此处不
再逐句引用，只有第一段放在附注里，以表明原告一方的真意以及从原著中选供起诉的是哪些东西。注意
——为起诉目的从原著中摘取的若干段落不到如本版同样字体的两页，这些段落凡在原版中出现的本版均
加以指出。”在注释中引用了第一段之后，潘恩接着说：“请问：原告是想否认爱德华王朝和亨利王朝推
行暴政的事例吗？他是想否认斯图亚特王朝力图超越国民所规定的限制吗？他是想证明凡是说他们这样做
过的人就是诽谤吗？”——原编者
非接受一个不可。于是出现了叫做“权利法案”
②的法案。这个法案不是政府
各部门为了瓜分权力、利益和特权所作的交易又是什么？你可以到手这么
多，其余的都归我；至于国民，这个法案说，你们可以有请愿权，这就是你
们的一份。既然如此，“权利法案”还不如叫做邪恶法案和侮蔑法案更恰当
些。至于所谓的自由议会，则是一种先自行成立、然后产生由它去行使的权
力的东西。少数人集合在一起，并用那个名称来称呼自己。他们当中有许多
人根本不是选举产生的，没有一个人是为此目的选举的。
从威廉执政时起，一种类型的政府从这个联合权利法案产生出来了；而
且由于汉诺威王室继位由沃尔波�