全无能力取得进步所需的这些条件；并由于该项制度并未崩
溃和让位于别的制度，进一步的改进就停止了。和这些民族
相比，让我们来考虑由另一个比较不重要的东方民族——犹
太人提供的性质相反的例子。他们也有过绝对君主制和等级
制度，并且他们所创立的制度具有和印度人一样明显的祭司
制渊源。这些制度为他们做了其他东方民族的制度为各自民
族所做的事情——使他们变得勤勉和服从秩序，并给他们以
民族的生活。但是无论是他们的君主或是祭司教士，都不曾
象在其他那些国家那样，独占对他们性格的塑造。他们的宗
教使具有天才和高度宗教虔诚的人们能被看做，也使他们能
把自己看做是受到天启，这种宗教产生了一种无可估量地宝
贵的并非由人建立的制度——先知教团（如果可以这样称呼
它的话）。在他们神圣地位的一般虽非经常有效的保护下，先
知们是民族中的一种力量，往往不止是君主和祭司的对手，并
在地球的那个小角落里保持着势力的对抗，而这种势力的对
抗是不断进步的唯一真正的保证。在那里宗教因而就不象在
其他许多地方那样，将一切已经确立的事物神圣化和成为反
对进一步改进的障碍。著名犹太人Ｍ．萨尔瓦多（Ｍ．
Ｓａｌｖａｄｏｒ）所说先知们在教会和国家具有和近代的出版自由
同等的价值这番话，为犹太生活中这一伟大因素在民族以及
全人类的历史中所发挥的作用提出了一个正当的虽然不是足
够的概念。因此之故，天启的教义从来不是完全的，在才智
和道德感情方面最杰出的人们不仅能够以上帝的直接权威对
任何他们认为值得如此对待的事情进行公然抨击和表示异
议，而且能够提出对民族宗教的更好的和更高的解释，这些
解释以后就成为宗教的一部分。因而，凡是能放弃把圣经当
做唯一无二的一本书那样读的习惯的人——这种习惯直到最
近在基督徒中和不信仰基督教的人中同样是根深蒂固的——
看到在摩西五书或甚至历史著作（无疑是犹太祭司阶层保守
分子的作品）中的道德和宗教同预言书中的道德和宗教之间
的巨大差异而不胜惊叹。这种差距和预言书同福音书之间的
差距一样大。比这更有利于“进步”的情况是难得有的，因
此犹太人不是象其他亚洲人那样静止不动，而是仅次于希腊
人的古代最进取的民族，并和希腊人一道，是现代文化的出
发点和主要推动力。
因此，不仅要考虑到下一步骤，而且要考虑到社会有待
采取的所有步骤，否则不可能理解政府形式适合社会状态的
问题。既要考虑到能够预见到的，也要考虑到目前还看不到
的远为广泛的不确定范围。由此可以得出结论说，要判断各
种政府形式的优点，就必须建立一种实质上最合格的理想的
政府形式，就是说，如果存在实现其有益倾向的必要条件，它
将比任何其他形式更有利于促进不仅是某项改进，而是一切
形式和程度的改进。做到这一点之后，我们必须考虑为使这
个政府能实现其倾向所必要的各种精神条件是什么，而使一
个民族不能受益的各项缺点又是什么。这样，我们就可能建
立起一条关于在什么情况下可以明智地采用该政府形式的原
理，同时，在最好不采用该政府形式的场合，也可能判断哪
种较次的政府形式将最有助于那些社会在其变得适于最好的
政府形式以前渡过它们必须通过的中间阶段。
上述第二点与本书所讨论的无关；但第一点则是我们论
题的主要部分。我们可以毫不轻率地立即宣布一项命题，即
这一理想上最好的政府形式可以在这种或那种代议制中看
到。有关这一命题的证明和解说将出现在以下各页中。
第三章 理想上最好的政府形式
是代议制政府
长期以来（也许在英国人争取自由的整个期间）有句谚
语说，假使能保证有一个好的专制君主，君主专制政体就会
是最好的政府形式。我看这是关于什么是好政府的一种极端
的也是最有害的误解。这种误解如不加以清除，就将严重地
损害我们关于政府的一切推理。
这个谚语的假设是，在杰出人物手中的绝对权力将保证
完善而明智地执行政府的一切义务。好的法律将被创设并施
行，坏的法律将得到改革；最优秀的人将被放在一切负责的
位置上；在这个国家的情况和它的知识和道德教化程度允许
的条件下，司法将得到很好的实施，公共负担将规定得很轻
而且很适宜，每个行政部门将得到廉洁而明智的管理。为了
辩论起见，我愿意承认这一切；但是我必须指出这种让步是
多么大；甚至要产生和这一切相接近的结果也要求有比好的
专制君主这个简单词汇所具有的意义多得多的东西。实现这
些结果事实上将意味着不仅仅一个好的君主，而且一个洞察
一切的君主。他必须在任何时候都相当详细地正确了解国家
每个地区每个行政部门的行为和工作，必须能够在给予他的
全部时间即和给予一个最低微的劳动者一样的一天二十四小
时里有效地注意和监督这广阔领域的一切部分；或者他必须
至少能从他的臣民群众中不仅辩别和选出一大批适于在监督
和控制下管理每个公共行政部门的忠实而有能力的人，而且
辩别和选出少数具有杰出美德和才能的人，这些人不仅可以
被信任在没有监督的情况下工作，而且对别人实行监督。差
强人意地完成这项任务就需要有非凡的才能和精力，因此我
们所假设的好的专制君主很难想象会同意承担这项任务，除
非为了逃避不可忍受的祸患和对未来的事情作过渡的准备。
但即使没有上面开列的大项目，论点也能成立。假设困难消
失了，那时情形怎样呢？一个具有超人的精神活力的人管理
着精神上消极被动的人民的全部事务。他们的消极被动暗含
在绝对权力这个观念本身中。整个民族，以及组成民族的每
个人，对他们自己的命运没有任何潜在的发言权。关于他们
的集体利益他们不运用自己的意志。一切都由并非他们自己
意志的意志为他们作决定，违反这种意志对他们说来是法律
上的犯罪。在这种制度下能造成什么样的人呢？他们的思想
或活动能力在这种制度下能得到什么发展呢？他们或许能被
允许考虑纯理论的问题，只要他们的考虑或者不涉及政治，或
者同实践毫无联系。在实际事务上，他们最多只能被容许提
建议；而即使在最温和的专制君主的情况，也只有被认为优
秀或以优秀出名的人才能指望他们的建议能被负责管理事务
的人们知道，至于重视就更说不上了。一个人当他的思想不
会有什么实际效果而仍要不怕麻烦地去思想，或者使自己适
合于他并无指望被允许去担任的职务，这个人对智力活动本
身一定具有极不平常的爱好。对智力活动的唯一充分的诱因
（这在一个世代中不过是少数几个人的情况），是智力活动的
结果有被实际采用的希望。并不由此得出结论说这个民族整
个地缺乏智力。通常生活上的事务，这是必然要由每个人或
每个家庭自己处理的，将唤起某种程度的才智和实际能力
（在这些概念的一定的狭窄范围内）。可能有第一流的大科学
家，他们为了科学的实际利用或是为了研究上的乐趣而钻研
科学。将会有一群官僚，以及被训练作官僚的人，他们将被
教会至少某些政府管理和公共行政的经验原则。可能有也常
常有过由国家的最好的智力在某个特殊方面（通常是军事方
面）组成的系统，俾增进专制君主的威严。但一般公众依然
无知无识并对一切较大的实际问题不感兴趣；或者，如果他
们对这些问题有任何了解的话，那也不过是一知半解，就象
从未拿起过工具的人所具有的机械知识那样。他们受到妨害
的不仅是在知识方面；他们的道德能力也同样受到妨碍。凡
是人们的行动范围受到人为的限制的地方，他们的感情也就
相应地变得狭隘和不健全。感情的食粮是行动；甚至家庭的
感情也有赖于自愿的照顾。使一个人不能为他的国家做任何
事情，他也就不关心他的国家。古来有一句谚语说，在专制
国家最多只有一个爱国者，就是专制君主自己。这个谚语是
以正确理解绝对服从——哪怕是对善良而贤明的统治者的服
从——的后果为依据的。还有宗教；也许可以认为，宗教至
少是一种可以依靠来提高人们的眼光和思想的力量。但是即
使假定宗教不为了专制政治的目的而受到歪曲，它在这些情
况下也不再是一种社会关心的事，而缩小为个人和上帝之间
的个人私事，涉及的只是他个人的拯救问题。这种形式的宗
教和最自私最狭隘的利己主义是完全适合的，和肉欲本身一
样不能使信仰者在感情上和其同类一致起来。
好的专制政治意味着这样一个政府：在这个政府里，就
依靠专制君主来说，不存在国家官吏的实际压迫，但人民的
一切集体利益由政府代他们进行管理，有关集体利益的一切
考虑由政府替他们去作，他们的思想形成于并同意于这种对
他们自己的能力的放弃。一切事听任政府，就象听任上帝一
样，意味着对一切事毫不关心，并把它们的结果，如不合自
己的意思，当作上天的惩罚加以接受。所以，除对思维本身
有智力上的兴趣的少数好学的人以外，整个人民的才智和感
情让位给物质的利益，并且当有了物质利益时让位给私生活
的娱乐和装饰。但这样说的意思是，如果全部历史的见证还
有价值的话，民族衰落的时代已经到来，就是说，如果这个
民族曾经达到某种文明的话。如果它未超出东方民族的状况，
在那种情况下，它就继续停滞。但如果象希腊或罗马那样，由
于活动力、爱国主义和心胸宽广——这些民族性格完全是自
由的结果——它曾达到较高的文明，它就在几个世代内退到
东方的状态。而那种状态并不意味着呆滞不动，保证不再变
坏；它往往意味着遭到更强大的专制君主或是保持着粗野和
自由活力的邻近野蛮民族的侵略、征服，并被降为国内的奴
隶。
这不仅是专制政府的自然倾向，而且是它的内在的必然
性。这是无法逃避的，除非专制政府同意不成其为专制政府，
被设想为好的专制君主的人不行使他的权力，并且，尽管保
留着该项权力，允许政府的一般事务进行得就象是人民真正
自己管理自己那样。不管这是怎样很少可能，我们可以想象
一个遵守着立宪政府的很多规则和限制的专制君主。他可能
允许使舆论得以形成并对国家事务表示意见的出版和言论自
由。他可能容许地方的利益在不受政府干涉的情况下由人民
自己管理。他甚至可能在自己周围设置一个或数个由全体或
部分人民自由选出的政府委员会，而在自己手中保留着征税
权和最高的立法以及行政权力。假使他这样做，并一直放弃
作为专制君主的权力，他将除掉专制政府特有的一大部分害
处。对公共事务的政治能动性和能力将不再受到阻碍地在人
民内部发展起来，而一种不单纯是政府应声虫的舆论将形成
起来。然而这样的改进将是新的困难的开始。这个不受君主
支配的舆论必定是要不支持他的，要不就是反对他的；非此
即彼。一切的政府必定会使许多人不高兴，而这些人现在有
了正规的机关，并能够表达他们的感情，因此反对政府措施
的意见也会常常表达出来。当这些不利意见碰巧是多数意见
时，君主该怎么办呢？他将改变他的方针吗？他将听从人民
吗？如果是这样，他就不再是专制君主而是立宪君主了。后
者作为人民的机关或第一公平不同的只是不能罢免罢了。如
果不是这样，他就必须或者用他的专制权力将反对意见压制
下去，或者就将产生人民和独夫之间的持久的对抗，其结局
只能有一个。即使是消极服从的宗教原则和“神权”也不会
长期防止这种局面的自然后果。君主将不得不屈服并遵从立
宪君主的条件，或者让位给愿意这样做的人。这样一来君主
专制就主要是名义上的，它将不具有被认为属于绝对君主制
的很多优点。另一方面，它将在极不完全的程度上实现一个
自由政府的优点。因为不管公民实际享有的自由可能有多大，
他们决不会忘记他们是勉强被容许保有这种自由的，并且是
靠了一种在国家的现有政体下随时可能被收回的让步保有这
种自由的。不能忘记他们在法律上是奴隶，尽管是一个明智
的，或者是宽容的君主的奴隶。
如果由于人民的无知、冷漠、倔强、刚愎自用，以及由
于用自由制度所提供的强有力的武器武装起来的自私的个人
利益的腐败结合对最有益的公共进步设置了种种障碍，而呻
吟于这些障碍下的失去耐心的或感到失望的改革家们，有时
竟渴望一个铁腕人物来摧毁所有这些障碍并迫使难以驾驭的
人民接受较好的管理，是毫不足怪的。但是（除开这一事实
不说：有一个时常改革弊政的专制君主，就有九十九个只知
制造弊政的专制君主）朝着这方向寻求实现他们的希望的人
们，从好政府的观念中漏掉了其主要的成分，即人民本身的
改进。自由制度的好处之一，就是在这制度下统治者不能放
过人民的意愿不管，为他们改善事务而不改善他们。如果不
管人民怎样也能将他们管理好的话，他们的好政府就不会比
一个未经自己提供合作由外国武力解放的人民的自由维持得
更长久。诚然，专制君主可能教育其人民；而真正这样做，将
是对他的专制的最好的辩解。但是任何旨在造就人而不是制
造机器的教育，到头来都会使他们提出支配他们自己的行动
的要求。十八世纪法国哲学的先驱们就是耶稣会会员教育出
来的。甚至耶稣会的教育看来也