政策的一项确定的原则是，它的属于欧洲种族的殖民地和母
国同等地享有最充分的内部自治。这些殖民地被允许对我们
所给予它们的已经是很得人心的宪法作任何它们认为适当的
修改，借以制定它们自己的自由的代议制宪法。每个殖民地
由按照高度民主原则组成的它们自己的立法机关和行政机关
进行统治。英国国王和议会的否决权，尽管名义上保留，实
际上仅仅对关系到帝国而不唯独关系到该殖民地的问题才行
使（而且很少行使）。对帝国问题和殖民地问题的区别所作的
宽大的解释可以由这一事实看出：在我们的美洲和澳洲殖民
地后方的整个地带的未经占用的土地都任凭各该殖民地作自
由处置；尽管这些土地若保持在帝国政府手中，为帝国各地
区的未来移民的最大利益加以管理，也并无不公正之处。每
个殖民地因此对它本身的事务具有甚至作为最松散的联邦成
员所能具有的充分权力；并且比在美国宪法下享有的权力充
分得多，它们甚至可以自由地对从母国进口的商品随意抽税。
它们同大不列颠的结合是最松散的一种联邦；但不是一种严
格地平等的联邦，母国保留着联邦政府的权力，尽管这些权
力实际上减少到极有限的程度。当然，这种不平等，就目前
情形来说，对附属国是不利的，后者在对外政策方面无发言
权，却受母国所作决定的约束。它们不得不在对参战事未同
他们进行任何事先磋商的情况下参加英国作战。
那些认为社会须保持公正，正如个人须保持公正那样，以
及认为凡不应为自己利益而施之于人的事也不应为自己国家
的利益而施之于别的国家的人们（幸而这种人现在并非少
数）感到，甚至在殖民地方面的这种有限的宪法上的从属关
系也是违反原则的，并常常致力于寻求可以避免这种从属的
方法。有鉴于此，有些人建议殖民地应选出代表参加英国议
会；另外一些人则建议，我们自己的权力应和殖民地的议会
一样，限于对内政策，应该有另一个负责对外事务和帝国事
务的代议机关，在这个代议机关里附属国应和大不列颠本身
一样，按照同样方式，具有同样充分的代表权。按照这种制
度，在母国和它的殖民地之间就将存在一种完全平等的联合，
那时也就不再是附属国了
这些建议所从而产生的公平心和公共道德观念是值得赞
美的，但是这些建议本身和合理的政治原则是如此不相符合，
以致是否会有任何通情达理的思想家当真认为它们是可能做
到的事情，是可怀疑的。相隔着半个地球的国家，不具备受
一个政府统治或甚至作为一个联邦的成员的自然条件。如果
说它们有足够的相同的利益，它们没有也决不能有在一起进
行充分协商的习惯。这些国家的人民不属于同一人民；他们
不是在同一活动舞台上，而是各别地讨论和考虑问题，对彼
此心中所想的事情只有极不充分的了解。他们既不知道彼此
的目的，对彼此的行为原则也缺乏信任。任何一个英国人可
以试问他自己是否愿意让他的命运由这样一个议会来决定：
其中三分之一是英属美洲人，另外三分之一是南非人和澳大
利亚人。但是假如存在任何象公平的或平等的代表权之类的
话，结果就必然是这样。每个人难道会不感到加拿大和澳大
利亚的代表们甚至在属于帝国性质的问题上对英国人、爱尔
兰人和苏格兰人的利益、意见或愿望无法理解或不够关心吗？
即使严格就联邦来说，也不具备我们所说过的联邦所必不可
少的条件。英国没有殖民地也足以保卫它自己；并且，如果
同殖民地分开，就会比降低为美洲、非洲和澳大利亚联邦的
一个单纯成员处于既更为尊严也强大得多的地位。英国在分
开后同样会有的贸易方面，从属地得到的好处，除了在威信
方面以外，是不多的。它所得到的一点点好处远远抵不过它
为它们花的费用，而且一旦发生战争或有战争真实危险的情
况下英国的陆海军力量不得不为它们作的布防就达到仅为保
卫本土所需要的两倍或三倍。
但是尽管大不列颠没有它的殖民地也完全能行，尽管按
照任何道义和公正原则它应当同意它们的分离，但一旦等到
经过最好的联盟形式的充分试验之后它们审慎地表示希望分
离的时候，却又有强有力的理由，在不引起任何一方的反感
的情况下，来保持现时这种在联系上的轻微约束。就目前情
形说，它是走向国家间普遍和平和全面友好合作的一步。它
使得战争在一大批否则就是独立的社会之间成为不可能；而
且它还防止其中任何一个被一个外国吸收，成为某个更专制
或者更邻近的敌对国家额外的侵略力量的源泉，这个国家可
能不总是象大不列颠那样没有野心或爱好和平。它至少使这
些国家的市场保持对彼此开放，并防止彼此树立敌对的关税
壁垒，这种关税，除英国外，还没有一个伟大的人类共同体
完全摆脱掉。就英国的领地说，它有一种好处（在目前特别
有价值）即增加这个强国在世界会议中的道义上的影响和分
量。这个国家在所有的国家中是最理解自由的，并且不管它
过去有过什么错误，在对待外国人方面，所达到的良心和道
德原则超出任何其他大国认为可能或承认是值得想望的程
度。因此，既然当这个联邦实际上继续存在的时候，它只有
在一种不平等的联邦的基础上才能继续存在，那么考虑一下
用什么方法可以使这些少的不平等不致使处在较低地位的社
会感到麻烦或屈辱，则是十分重要的。
在这种情况下必然会有的唯一不平等就是，在和平与战
争问题上母国为它的殖民地和它自己作出决定。作为回报，殖
民地得到的是母国击退直接针对它们的侵略的义务。但是，除
非处于次等地位的社会弱到必需强国给以保护，作为交换的
义务和不给予在审议问题上的发言权并不完全相等。因此，在
一切战争中，除了那些象加夫里（Ｃａeeｒｅ）或新西兰战争那样
为了特定的殖民地而引起的战争外，不得要求殖民地人民
（在他们未自动要求的情况下）对战争费用作出任何贡献，除
为了防御他们自己的海港、海岸和疆界不受侵略这种特殊的
当地需要以外。此外，由于母国主张有权自行决定采取或奉
行可能使殖民地受到攻击的措施或政策，因此它应该甚至在
和平时期负担殖民地军事防御费用的相当大的部分，若是常
备军的费用则负担其全部，是完全正当的。
但是有一种比这些方法更为有效的方法，依靠这种方法，
一般说来只有依靠这种方法，较小的社会才能得到和把它作
为国家间实体力量的个性溶化到一个广泛而强大的帝国的较
大个性中去完全相对等的东西。这是一个必不可少的同时也
是十分方便的方法，它既满足公正的要求也符合日益增长的
政策上的需要。这就是将政府所有一切部门的服务，并且是
在帝国的每一部分，都在完全平等的条件下向殖民地居民开
放。何以人们从未听到在英吉利海峡中的岛屿有丝毫不忠诚
的声音呢？论种族、宗教和地理位置它们更应归属法国而不
是英国。但是，一方面它们象加拿大和新南威尔士那样享有
对内政和税收的完全控制，另一方面英王授与的每一职位或
荣誉都自由地向革恩西或泽西的居民开放。联合王国的将
军、海军将官、上院贵族有的出自这些无足轻重的岛屿，并
且也无任何事情妨碍首相出自这些岛屿。一般地有关殖民地
的这一制度开始于死得过早的开明的殖民大臣威廉·莫尔斯
沃思爵士（ＳｉｒＷｉｌｌｉａｍＭｏｌｅｓｗｏｒｔｈ），当时他任命了一位主要
的加拿大政治家欣克斯（Ｈｉｎｃｋｅｓ）先生到一个西印度政府。因
为实际受益的人不很多就认为这种事情不重要，是对社会中
政治行动的活力的一种极为肤浅的看法。那有限的人数会恰
恰是由那些对其余的人具有最大的道德力量的人们组成，而
且人们不会如此缺乏集体的自卑感以致不感到由于他们共有
的一种情况，而不给予哪怕是其中一个人以好处，是对他们
全体的侮辱。如果我们不让一个社会的领导人物出现于世界
舞台作为该社会的领袖和在人类全体会议中的代表，我们就
对他们的合法的功名心，以及对该社会的正当的自尊心负有
义务给予回报，让他们在一个具有更大力量和重要性的国家
中占有同样显贵位置的同等机会。
以上讲的是其人民达到适于代议制政府的属地的情形。
但有另外一些并未达到那种状态的属地，如果要加以掌握的
话，就必须由支配国家去统治，或由该国为此目的委派的人
统治。这种统治方式同任何其他方式一样是合法的，如果它
是在该附属人民的现有文明状态下最便于他们向进步的更高
阶段过渡的统治方式的话。如前所述，在有些社会状况下，强
有力的专制政治本身就是在为使人民适于较高文明所特别欠
缺的方面对他们加以训练的最好的统治方式。也有一些社会，
单纯专制政治的确不具有任何有益的效果，专制政治所起的
教育作用早已发挥过了，但其人民本身却不存在自发的进步
动力，这时进步的几乎唯一的希望依赖于有一个好的专制君
主。在本地的专制政治下，好的专制君主是一件罕见的和稍
纵即逝的偶然事件，但当该地人民受到一个更文明的国家统
治时，则该国应当能够继续不断地提供这种好的专制君主。统
治国家应当能为其臣民做接连不断的专制君主所能做的一切
事情，这样提供的专制君主由于具有不可抗拒的力量就能避
免野蛮的专制政治所带来的不稳定性，由于他们的才能就能
期望他们具有先进国家的一切经验。这就是自由的人民对野
蛮的或半野蛮的人民的理想的统治。我们不必指望这种理想
一定实现；但是除非做到在某种程度上接近于这种理想，统
治者就犯有对一个国家所能负有的最崇高的道德委托失职的
罪行。如果统治者甚至不以这种理想为目标，他们就是自私
的篡夺者，就是和世世代代以来其野心和贪婪以人类大众的
命运为儿戏的人们犯同等的罪。
落后的人民直接隶属于较先进的人民或者处于后者的完
全的政治支配之下已经是通常的情况，并将迅速成为普遍的
情况，因此在现时很少有什么问题比如何组织这种统治更为
重要，俾使这种统治成为对从属人民的好的统治而不是坏的
统治，提供给他们以可能达到的最好的政府和最有利于未来
持久发展的条件。但是使政府适合于这一目的的方式，决不
象能够自治的人民的好政府所需具备的条件那样为人们所充
分了解。我们甚至可以说根本不了解。
在肤浅的观察家看来，事情好象是毫无难处的。如果印
度（比方说）不适于治理自己，在他们看来所要做的不外是
要有一个大臣去统治它，这个大臣和所有其他英国大臣一样
须对英国议会负责。不幸的是，尽管这是试图统治一个属国
的最简单的方式，却几乎是最坏的方式。这种想法恰恰表明
其拥护者完全缺乏对好政府的条件的理解。对一个国家人民
负责的情况下统治那个国家和对另一国人民负责的情况下统
治一个国家，是极不相同的两件事情。对前一种情况来说特
点是自由胜于专制，但在后一种情况则特点是实行专制。唯
一的选择是不同的专制政治的选择。两千万人的专制是否一
定优于少数人或一个人的专制，是不肯定的；但可以肯定的
是，对其臣民不闻、不见、一无所知的人们所实行的专制很
可能比对其臣民有所了解的人们所实行的专制更坏。人们通
常并不认为，权威的直接代理人由于是以一个并不在场的主
子，并且是以一个有着无数更为迫切的利益要照顾的主子的
名义进行统治，就统治得更好。主子可以责成这些代理人负
严格的责任，临之以重刑，但处罚是否往往恰当则是很可怀
疑的。
一个国家由外国人统治总是有很大困难的，也是很不完
善的，即使在统治者和被统治者之间不存在习惯和思想方面
的极端不一致。外国人不会和人民有同感。他们不能按照一
件事情浮现在他们自己心中的情况，或按照这件事情影响他
们感情的情况，来判断这件事情将怎样影响从属人民的感情
或将怎样浮现在这些人民的心中。这个国家的具有一般实际
能力的本地人仿佛本能地知道的事情，他们就必须通过学习
和经验慢慢地，并且终究是不完全地学会。他们必须对之进
行立法的法律、习惯、社会关系，对他们来说不是从幼年时
期起就熟悉的东西，而全是陌生的。有关这些详尽的知识他
们必须依靠本地人的介绍，困难的是不知去信赖谁。当地人
民害怕他们，猜疑他们，也可能憎恶他们，除为了本身的利
害很少来找他们，于是他们很容易认为那些卑躬屈节的人是
可以信赖的。他们的危险在于看不起本地人；本地人的危险
则在于不相信外国人所作的任何事情能够是为了他们的利
益。这些不过是真心想统治好一个国家的外国统治者必须克
服的困难的一部分。要在任何程度上克服这些困难，将始终
是一项须付出大量劳动的工作，要求主要行政官员有极高度
的能力以及其部属有较高的水平。要把这样的政府组织好，就
必须保证该项劳动，发展该项能力，并把这种能力的最高典
范放在最大信任的位置上。对丝毫未从事这种劳动，丝毫未
具有这种能力，甚至多半不知道这种劳动或能力在任何特殊
程度上是必要的这样一个权威负责，不能认为是达到这些目
的的很有效的方法。
一国人民单独地进行治理，是有意义和真实性的事情；但
是一国人民由另一国人民进行治理，则是并不存在也不能存
在的事情。一国人民可能把另一