关处理该地区不同部分的事务。劳动分工并不意味着把每件
事情分成细小的部分；它意味着把适于由同一个人做的事情
合起来由同一个人去做，而把能由不同的人做得更好的事情
分开来由不同的人去做。地方的行政职务的确要求分属于不
同的部门，其理由和国家的行政职务相同；因为它们属于多
种多样的性质，每种职务要求特殊的知识，并且为了使职务
得到适当的执行就需要由特别有资格的官员专心去执行职
务。但是适用于行政职务的详细划分的理由并不适用于监督
职务。选举产生的机关其职务不是做工作，而是设法使工作
做好，不留下应做而未做的事情。对所有的部门这项监督职
务能够由同一个监督机关执行；并且依据集体的和广泛的见
解比依据细小的和微观的见解要好得多。在公共事务中，和
在私人事务中一样，每个工人都由一个监工加以监督是可笑
的。英王政府由许多部门组成，并且有许多大臣去领导，但
那些大臣并不是各有一个议会监督他们执行职务的。地方议
会，和全国的议会一样，它的本来职务是把地方利益作为一
个整体加以考虑，这个整体由各个部分组成，所有的部分必
须彼此配合，并按照它们的重要性的次序和比例加以组合。把
对一个地方的全部事务的监督归于一个机关，还存在另一重
要理由。平民的地方机关的最大缺陷，以及它们经常遭到失
败的主要原因，就是负责这些机关的几乎总是缺少才干的人。
他们应该是多方面的人，这一点的确是该机关的有用之处；正
是主要由于这种情况才使它成为政治能力和一般智力的学
校。但是一个学校就应假定既有学生又有老师；教育的效用
大大有赖于它使文化低的人和文化高的人发生接触，这样的
接触在通常的生活过程中是完全不常有的，而缺乏这种接触
就比别的任何事情更易把大多数人保持在心安理得的无知的
水平上。此外，如果由于缺乏适当的监督，缺少在它本身内
的较高级人物的存在，这个学校就是毫无价值的，而且是一
个邪恶而不是善良的学校，其行动就可能也往往会堕落到追
求其成员的私利那种既无耻又愚蠢的地步。再说，要劝使无
论是在社会地位上或是在智力上属于上等阶层的人参加地方
行政，在一个角落里做些零碎工作，象铺路委员会或排水委
员会委员那样，则是完全无指望的。市的整个地方事务才是
一项足够目标来劝使志在全国事务或其所具的知识使之有资
格担当全国事务的人们成为单纯地方机关的成员，并为之献
出时间和学问，以便使他们的存在不仅仅是在他们的责任掩
盖下营私舞弊任用低劣人员的烟幕。单纯一个市政工程局，尽
管它包括全伦敦市，肯定要由组成伦敦教区的教区会那样的
人员组成；不要这种人构成多数是不实际的，或者甚至是不
值得想望的。但是重要的是，对地方机关旨在服务的每项目
的来说，不论它是对这些机关的特殊职务的开明而诚实的执
行也好，或者它是民族的政治智能的培养也好，每个机关都
应包含有一部分该地区最好的人。这些人就这样和较低级的
人们发生极为有益的经常的接触，从后者接受他们所能给予
的有关地方和职业的知识，并反过来用自己的更开扩的思想
和更高、更开明的目的来启发他们。
单纯的村不能要求市的代表权。我说的村是指这样一个
地方，它的居民同附近农村居民并无在职业或社会关系方面
的显著区别，而对周围地区所作的安排就足以满足当地需要
了。这样的小地方很少会有足够的公众来组成一个象样的市
议会。如果这种地方有什么可承担公共事务的才能或知识，就
往往集中于某一个人，因而这个人就成为这个地方的统治者。
这种地方以并入较大地区较好。农村地区的地方代表权将自
然地由地理情况决定，适当地注意有助于人类协同行动的共
同感情，这种感情部分沿着历史的疆界，如郡或省的疆界而
形成，部分地产生于共同的利益和职业，如在农业、海运、工
业或矿业地区。不同种类的地方事务可能要求不同范围的代
表权。教区协会被确定为监督救济贫穷的代表机构的最适当
的基础；另一方面，对公路、监狱或公安的适当管理，就需
要有象一个普通的郡那样大的范围。因此，在这些大地区，任
何地方组成的依选举产生的机构应有管理该地方共通的一切
地方事务的权力这一原则，需要由另一原则以及对取得最高
资格的人来履行地方职责的重要性的考虑，来加以修正。举
例来说，如果对济贫法的适当管理说来征税范围有必要（我
认为是如此）不超过多数现有教区协会的范围的话，这一原
则就要求给每个协会设一个贫民救济委员会——但是，由于
郡委员会可能得到比组成一般贫民救济委员会的成员资格高
得多的人，根据这种理由，为郡委员会保留某些较高一类的
地方事务也许是适宜的，这些事务否则就可能由各个协会方
便地加以处理。
在负责监督的议会，或地方下级议会以外，地方事务有
其行政部门。关于这个部门，产生和关于国家行政部门同样
的问题；对于这些问题，大部分可作同样的回答。适用于一
切国民委托的原则实质上是一样的。首先，每个行政官员应
该是单一的，并单独地对委托给他的整个职务负责。其次，行
政官员应通过提名而不是通过选举任用。每个检验员，或卫
生官员，或甚至收税员都由普选任命是极可笑的。民众的选
择通常以能对少数地方领袖产生影响为转移，这些地方领袖，
由于他们并未作这种任命，对这种任命是不负责的；或者以
对同情的呼吁为转移，这种呼吁所根据的是有十二个子女，以
及在这数区当了三十年的纳税人。如果在这种情况下民众的
选举是一种滑稽剧的话，地方代表机关作出任命也同样是该
反对的。这样的机关永远存在着变成推行其各种成员私人营
利事业的合股公司的倾向。任命应由该机关的主席个人负责
作出，把他叫做市长，地方法庭庭长，或无论什么别的名称
都行。他在当地所占的地位类似首相在国家中的地位，在组
织得很好的制度下，地方官员的任命和监督是他的最重要的
一部分职责。他本人由郡议会从其成员中任命，每年改选一
次，或者经郡议会议决免职。
我现在从地方机关的组成转到它们的正当职权这个同等
重要并且是更为困难的问题。这个问题分为两个部分：什么
是它们的职责，以及它们是否应在那些职责的范围内享有充
分的权力，或者应否受到中央政府的任何干涉和什么样的干
涉。
首先，很明显，一切纯属地方的事务——一切仅涉及一
个地区的事务——应归地方当局负责。铺路、照明和一个市
的街道清洁工作，以及在通常情况下房屋的排水，除其居民
外对任何人均无甚影响。一般国家对这些事感兴趣不过是出
于它对一切公民的个人福利的关心。但是，在属于地方的业
务，或由地方官员执行的业务中，有许多业务可以同样恰当
地被称为国家的业务，它们是公共行政某些部门属于地方的
那部分，其效率如何是全体国民所同样关心的。例如监狱，我
国大多数的监狱由郡管理；地方警察；地方司法，特别是在
自治城市，很多是由地方选出的官员执行，从地方专款中支
付薪金。这些无一可说是只具有地方重要性的事项，而不是
具有全国重要性的事项。如果由于某地方的治安搞得不好，这
地方成了盗贼的巢穴或道德败坏的中心，对国家的其余的人
来说就不是一件与个人无关的事情。或者，如果由于监狱的
不良管理，法院对监禁在其中的罪犯（他们可能来自其他地
区或在其他地区犯罪）判的刑，加重一倍或减轻到实际不受
惩罚的地步，情形亦复相同。而且，构成这些事项的良好管
理的要点到处都是一样的。没有理由在王国的这一部分和另
一部分，在公安、监狱或司法的管理上应该有所不同。同时，
危险的是，在如此重要的事情上，适于由国家最有教养的人
来做的事情，却只能指靠能力较低的人来为地方服务，就可
能犯下成为国家一般行政上的严重污点的重大错误。人身和
财产的安全，以及个人之间的公平审判，是社会的头等需要，
也是政府的首要目的。因此，如果这些事情能交给不是最高
的负责机关，那么除战争和条约外，就没有什么事情需要一
个全国性的政府了。凡是保证这些首要目的的最好的安排都
应该全是强制性的，并且，为了保证它们的贯彻施行，都应
该置于中央监督之下。由于各地区缺少代表全国性政府的官
员，把中央当局所规定的职务的执行委托给该地区为地方的
目的任命的官员，往往是有助益的，就我国制度来说甚至是
必要的。但是经验正在天天迫使公众相信必须至少有全国性
政府任命的监察官来设法使地方官员尽到他们的职守。如果
监狱由地方管理，中央政府任命监狱的监察官要注意遵守议
会所制定的规则，如监狱的状况表明有必要可建议其他的规
则，就象工厂督察，和学校督学，监视着议会有关工厂的法
令的遵守，和国家对学校给予资助的条件的履行。
但是，如果司法，包括公安和监狱，既是如此普遍关心
的事情，又是独立于地方特点的一般科学问题，那么可以也
应当在全国范围内作划一规定，并由比纯属地方当局的人更
有训练和更熟练的人贯彻施行有关规定；另一方面也有一些
事务，如济贫法、卫生规则等等的管理，尽管它们真正是全
国所关心的，但不能在符合地方行政的目的的情况下，用地
方管理以外的方法管理。关于这样一些任务产生这样的问题：
地方当局应当被授予自由决定权，不受国家监督或控制到什
么程度。
要决定这个问题，有必要考虑中央当局和地方当局在有
关做这工作的能力以及防止玩忽职守或滥用职权方面所处的
相对的地位。首先，地方代表机关及其官员几乎肯定在才能
和知识程度上比不上议会和中央行政部门。其次，除了他们
自己条件较差外，监督他们的，以及他们应对之负责的舆论
也较差。监督他们行动和对他们提出批评的公众，同环绕并
告诫着首都的最高当局的公众比起来，范围较小而且一般说
来要不开明得多。同时所涉及的比较狭小的利益甚至使那较
低级的公众把思想针对问题不那么认真也不那么热切。报刊
和公开讨论所进行的干预就更少得多了，而所进行的干预在
地方当局的行动中比在中央当局的行动中可能遭到更加泰然
的忽视。以上所说，似乎好处完全在由中央政府管理这方面。
但是，当我们更加仔细地看一看的时候，就发觉这些选择的
动机被其他一些完全同样重要的动机抵消了。如果说地方当
局和地方的公众在行政管理原则方面的知识不如中央的当局
和公众，他们却有对结果的直接得多的利害关系这一可补偿
的好处。一个人的邻居或他的房主人也许比他本人聪明得多，
并对他的走运也不是没有间接的利益，但尽管如此，他的利
益在他自己的管理下比在他们的管理下将照料得更好。此外
还须记住，即使假定中央政府通过它自己的官员进行管理，它
的官员并不在中央行动，而是在地方上行动，不管地方的公
众比中央的公众怎样差，有机会监督这些官员的只是地方的
公众，只有地方的舆论或者活动直接影响他们的行为，或者
引起政府注意作必要的纠正。只是在极端的情况下，国家的
一般舆论才会针对地方行政的细节，至于这种舆论有办法以
对事情的公正判断来决定这种细节就更加少见了。再说，地
方舆论必然更有力地影响纯属地方的行政官员。按照事情的
自然状态，这些官员是永久的居民，不指望在他们不再行使
权力时从这地方引退；并且他们的权力本身，按照假定，是
以当地公众的意志为转移的。我不必详细论述中央当局缺乏
对地方上的人和事的具体了解，以及它的时间和思想过多地
被其他事情所占据，以致甚至为对申诉作出决定和强使为数
众多的地方代理人负起责任所必要的一定数量和质量的地方
知识也无法得到。因此，在管理的细节方面地方机关一般说
来是有优越性的；但是在对甚至纯属地方管理的原则的理解
方面，中央政府，如组织得好，优越性应当是很大的：不仅
由于组成中央政府的人具有或许很大的个人优越性，以及经
常从事于促使他们注意有益意见的许多思想家和著述家，而
且由于任何地方当局的知识和经验不过是地方的知识和经
验，局限于他们自己的那部分地区和它的管理方式，而中央
政府则有办法获知应该从整个王国的联合经验中学习到的一
切东西，加上容易接近外国的经验。
从这些前提不难引出实际的结论。最熟悉原则的当局在
原则问题上应该是最高的，而在具体问题上最有能力的当局
应该负责处理具体问题。中央当局的主要职务应该是发指示，
地方当局的主要职务应该是把指示应用到具体问题。权力可
以地方化，但最有用的知识必须集中；必须在某个地方有集
中一切散乱光线的焦点，以便在别处的不完整和有色的光线
可以在那里找到使它们变得完整和净化所必要的东西。对影
响到一般利益的每个地方行政部门，应该有一个相应的中央
机构，一个部长或在他下面的经特别任命的某个官员；即使
这个官员所做的不过是从各地收集情报，并把从一地区取得
的经验交给需要这经验的另一地区也好。但是除这以外中央
当局还有一些事要做。它应当保持经常和地方自由交流情况：
收集各地的经验并把自己的经验通知各地；当被询问时立即
提供意