总督兼北洋大臣。
袁世凯督直以后，身兼清廷参预政务大臣、会办练兵大臣、办理京旗练兵事宜大臣、督办电政大臣、督办关内外铁路大臣、津镇铁路大臣、京汉铁路大臣、会议商约大臣八大要差，极力迎合清廷，加紧推行“新政”，成为清廷的重要决策者。
首先，增募新军，改革军制。光绪二十八年（1902）修订募练新军章程十一条和募兵格式八条，仿行外国的征兵制度，开始招募新军。至光绪三十一年（1905），共练成北洋常备军六镇。北洋六镇新军的编练，使袁世凯的兵力骤增至八九万人。六镇的军官除第一镇外，皆其嫡系，加之在政界网罗培植的许多党羽，逐步形成一个以袁世凯为首脑的北洋军事政治集团。
其次，创办巡警。光绪二十八年四月（1902 年5 月），袁世凯率先在保定创设警务总局1 所，分局5 所，开办巡警学堂。七月接收天津时，又将在保定训练好的3000 名巡警调进，设南北巡警局，同年冬成立巡警学堂，后又增添马巡、河巡、暗巡和消防队，将巡警制度推广到乡村和铁路，在直隶全省建立起警察网。光绪三十一年，又利用革命党人企图炸毙考察宪政大臣事件，建议清廷设立巡警部，预防革命党人潜伏，维持治安。并推荐亲信徐世昌任该部尚书、赵秉钧为侍郎，控制了警政。
第三，整饬吏治。他饬令道府厅州县一律将所得陋规交公，酌给公费，以杜绝受贿，止官之贪；设立官吏考验处，考验甄别初到和新选新补官员；设立调查处，采访舆论，了解官员政绩，调查案件，以便举劾；设立法政学堂和胥吏学堂，招收候补官员和幕僚入校学习，命未赴任的州县实缺各员先赴日本参观，以开官智。但这些措施根本不起作用，吏治依然腐败如故。第四，提倡实业。光绪二十八年，袁世凯在保定创立农务局和农事试作场，购买农业机械，聘请日人南原正三指导种植。并附设农业学堂，教授蚕桑种植和糖酒制造。在天津设立直隶工艺总局，作为官办实业的总机关，诱掖奖励全省绅民兴办实业。派人到外国和外省学习工业技术，批准给发明者以专利权。在袁世凯的大力提倡下，直隶近代工商业得到一定的发展。
第五，广兴教育。袁世凯坚决主张废科举，兴学堂，光绪二十八年在保定成立学校司，次年奏请递减科举中额，改学校司为学务处，领导全省教育。饬令该处设置研究所，研究学校编制和教授方法，派员考核官绅办学情况，令各地设劝学所、宣讲所，筹备公款，积极办学；分批派遣人员赴日考察教② 慈禧太后发动政变的具体日期，尚有几种说法，此说较为流行。
育，选派留学生赴日学习师范，并捐银2 万两表率群僚和士绅出资办学。光绪三十一年，又领衔与其他督抚合词奏请立停科举，推广学校。经其提倡，直隶办学之风大兴，在各省之中成绩名列前茅。
第五节回籍“养疴”
清末，国内出现了革命和立宪两股资产阶级民主运动潮流。一部分资产阶级知识分子秘密组织团体，开展推翻清皇朝、建立民主共和国的革命活动，挽救国家民族的危亡。另一部分资产阶级知识分子则认为只有君主立宪才能达到民族独立，国家富强的目的。他们反对以革命手段推翻清皇朝，提出废除封建专制制度，人民参与政权，设立国会和责任内阁，制定宪法，实现资产阶级君主立宪政治的迫切要求。某些官僚也奏请实行立宪。清廷为消弭革命，缓和日益尖锐的阶级矛盾，在大势所趋下，决定派遣载泽等大臣出洋考察政治。袁世凯对革命运动坚决主张镇压，而对立宪运动却不敢公然反对。光绪三十一年（1905），当立宪的声浪愈来愈大时，他便与周馥、张之洞联名奏请实行立宪。其后立宪的调子越唱越高，力图把自己装扮成立宪的倡导者和推动者，以保住本人地位，进而攫取更大权力，同时抵制革命。光绪三十二年六七月间，考察宪政大臣回国，奏请立宪。袁世凯奉命设立天津自治局，拟定章程，首先试办地方自治。旋入京参加清廷召集的宪政会议，面奏慈禧太后，请改革官制，组织责任内阁。七月，清廷发布上谕，仿行宪政，首先改革官制，以为预备立宪基础，任命袁世凯参预编纂官制。讨论官制改革时，袁世凯力主实行责任内阁制，企图与首席军机大臣奕劻出组内阁，掌握中央政权，实行独裁统治，并借以限制君权，免遭光绪帝将来报复，后因多数官员抵制，未能得逞。会上，一些满族亲贵提出实行立宪必须加强中央集权，削夺督抚权力。对此，他因关系自身利害，大加反对。九月二十日（11月6 日），清廷公布中央官制，强调“专责成”，袁世凯被迫于十月初三日（11 月18 日）上折辞去各项兼职，并交出四镇兵权给陆军部。
光绪三十三年三月二十日（1907 年4 月2 日），清廷改革东三省官制，任命徐世昌为东三省总督兼管三省将军事务，唐绍仪为奉天巡抚，朱家宝署理吉林巡抚，段芝贵赏布政使衔、署理黑龙江巡抚。此四人均属袁党，是由袁世凯推荐给奕劻的。任命一公布，举朝哗然。三月二十五日（5 月7 日），御史赵启霖上折参劾段芝贵向奕劻送寿礼10 万两，并向其子农工商部尚书载振献歌妓杨翠喜，词连袁世凯。慈禧太后大怒，立即撤销对段芝贵的任命，令醇亲王载沣和大学士孙家鼐查办。袁世凯极力包庇，查证毫无结果，奕劻父子安然无恙，赵启霖竟遭革职处分。参案一结束，袁世凯即与奕劻勾结发起反击，进行报复。他们认为赵启霖上参折系军机大臣瞿鸿禨和邮传部尚书岑春煊所指使，便将矛头指向瞿、岑，掀起“丁未政潮”。首先借机奏请授岑为两广总督，将其排斥出京。继之贿买御史恽毓鼎捏词参劾瞿鸿禨，使瞿于五月开缺。最后又诬蔑岑春煊为康有为、梁启超同党，阴谋要慈禧太后归政光绪帝，蒙蔽慈禧太后将岑开缺。
五月，清廷公布地方官制，谕令官员条陈预备立宪意见。六月十六日（7月25 日），袁世凯以日法协约订立，上密折请求“赶紧认真预备立宪”，其实质是企图将铁良和凤山攻倒，夺取陆军部和业已交出的四镇兵权，成立既代君主负责又不对资政院负责的内阁，实行假立宪欺骗人民。3 天之后，又奏请派遣大臣前往德国、日本考察宪法，简择王公近支赴英国、德国学习政治、兵备。七月，成立天津议事会和董事会，通令全省以天津为模范，办理地方自治。
袁世凯与奕劻狼狈为奸，结党营私，遭致御史的交章弹劾。慈禧太后疑虑丛生，于光绪三十三年七月二十七日（1907 年9 月4 日）免去其直隶总督兼北洋大臣职务，调任外务部尚书、军机大臣。
是年九月，清廷不顾浙江、江苏绅民业已奏准招股修筑沪杭甬铁路的事实，颁发借款修路谕旨，把筑路权送给英国。两省人民痛路权丧失，立即掀起坚拒借款、铁路商办的热潮，争相集款自办。袁世凯以“外交首重大信，议约权在朝廷”①为理由，不准江、浙人民反对。十一月两省代表进京力争，他仍坚持借款筑路，遭到国内舆论的强烈谴责。
光绪三十四年，立宪派人士为了实现真正的君主立宪制度，不满意清政府宣布的“预备立宪”以九年为限，要求在二三年内召开国会。江苏、安徽、北京、直隶、吉林、山东以及八旗士民代表均呈递国会请愿书。袁世凯反对召开国会，阴阻都察院代奏。同时因衔恨于康有为、梁启超和马良密结亲贵排斥自己，挑唆慈禧太后将梁启超组织的立宪团体政闻社加以“煽乱”罪名，勒令解散，从而撕下了他积极倡导立宪的伪装。
光绪帝和慈禧太后相继病逝后，3 岁的溥仪继承皇位，摄政王载沣监国，执掌政权。新朝优赏军机大臣，袁世凯加太子太保衔。载沣深切痛恨袁世凯在戊戌变法期间出卖其兄光绪帝，对其贪权置势亦极疑忌，极想把袁除掉。因遭到奕劻坚决反对和军机大臣张之洞劝阻，光绪三十四年十二月十一日（1909 年1 月2 日），载沣借口袁患足疾，下令将其开缺，命回原籍休养。袁世凯携眷返河南，最后定居彰德（今安阳市）城北门外的洹上村。表面上过着隐逸生活，实际上时刻准备东山再起。
宣统三年（1911）武昌起义爆发后，革命党人连克武汉三镇，建立湖北军政府，推举原清军第二十一混成协统领黎元洪为都督。清廷举朝惶惶，命陆军大臣荫昌督率陆军两镇前往镇压。袁世凯见时机已到，立即活动布置。帝国主义也广造“非袁不能收拾”的舆论。内阁总理大臣奕劻、协理大臣那桐、徐世昌一向与袁沆瀣一气，此时同时提议起用袁世凯，向载沣施加压力。载沣起初不允，他们便以辞职不上朝议事相要挟，迫使载沣于八月二十三日（10 月14 日）任命袁世凯为湖广总督，督办剿抚事宜。袁嫌官微权轻，复奏足疾未愈，不能立即受命。
① 《德宗景皇帝实录》卷488，第17 页。
第六节东山再起攫取民国总统二十八日，袁世凯电奏招募防军1。25 万名。次日，电奏段祺瑞、王士珍、段芝贵等北洋高级将领归己指挥。革命形势迅猛发展，湖南、陕西同时光复。载沣被迫再作让步，九月初六日（10 月27 日）授袁为钦差大臣，节制调遣所有赴援水陆各军。初八日，山西独立，陆军第二十镇统制张绍曾屯滦州，提出速开国会，改定宪法，组织责任内阁等十二条政纲，清皇朝在迅速崩溃。袁世凯见此，初九日离开彰德，南下视师。十一日，奕劻内阁总辞职，载沣授袁世凯为内阁总理大臣，着其进京组织完全内阁，仍旧节制调遣原管各军。袁世凯称非国会公举，不敢奉诏。十七日凌晨，他派人在保定暗杀了准备进军北京推翻清室的第六镇统制吴禄贞①，解除了吴禄贞对他的严重威胁，并避免了清廷立即覆亡的危险。次日，资政院举袁世凯为内阁总理大臣。二十六日，袁世凯就任内阁总理大臣。不久又在责任内阁的名义下逼迫载沣辞去摄政王，不再预政，最终夺取清廷政权。
袁世凯出山后即确定了利用革命势力要挟清廷交出政权，以清廷为工具逼迫革命势力就范，最后由自己窃取全国政权的总方略。他对革命势力软硬兼施，又打又拉，主动提出议和，十月十二日（12 月2 日）同南方达成武汉地区停战3 天的协议。十七日，清廷授袁世凯为对民军和谈全权大臣，他即日委唐绍仪为总代表率代表团南下议和。十一月初十日（12 月29 日）孙中山当选为中华民国临时大总统。次日，唐绍仪和南方代表伍廷芳达成召开国民会议公决国体的协议。袁世凯认为孙中山已当选总统，国民会议召集办法于己不利，窃取总统无望，不承认唐、伍达成的协议。十二日，准唐辞职，使议和濒临破裂。1912 年1 月1 日，孙中山宣誓就职。袁世凯唆使部将冯国璋、段祺瑞等40 余名高级将领叫嚣维持君主立宪，反对共和政体。1 月3 日，南方选举黎元洪为副总统，通过各部总长，组成中华民国临时政府，袁世凯向伍廷芳提出无理质问，被伍驳得理屈辞穷。14 日，唐绍仪探询南方清帝退位后举袁为总统有何把握，孙中山等作了绝对肯定的回答。袁世凯遂下定决心，迫清帝退位。
1912 年1 月16 日，袁世凯入宫奏请隆裕太后实行共和。中午出宫行至东华门，遇到革命党人张先培等的袭击，侥幸脱险，从此称病不朝，把逼宫任务交给民政大臣赵秉钧等执行，同时贿买太监小德张恐吓隆裕。26 日，又授意段祺瑞等40 余名高级将领电奏，指斥载泽、溥伟等亲贵阻挠共和，要求立定共和政体。同日晚，发生革命党人彭家珍炸伤宗社党头子良弼的重大事件，隆裕太后特降懿旨，封袁世凯一等侯爵，以示羁縻。袁接连四次上奏力辞。在此期间，又指使杨度等人组织共和促进会，制造舆论；同时亲自奏请速定国体。隆裕太后万般无奈，终于做出皇帝退位、颁布共和的决定。2 月3日授袁世凯以全权，与南方协商清帝退位条件。11 日，袁将清帝退位诏旨电达南京临时政府，并表明政治态度，承认“共和为最良国体”，表示“永不使君主政体再行于中国”①。次日，清帝宣布退位。
2 月13 日，孙中山向南京临时参议院辞职，举荐袁世凯自代。15 日，临① 张一麐：《心太平室集》卷8，1947 年版，第40 页。
① 一说吴禄贞为良弼派人暗害。
时参议院议决建都南京，一致选举袁世凯为临时大总统。但他怕受革命势力挟制，不愿南下就职，指令曹锟的第三镇士兵29 日晚在北京东城发动“兵变”，制造拒绝南下口实。南方让步，允其在北京受职。3 月10 日，袁世凯在北京宣誓就职。月底，唐绍仪内阁组成。4 月，临时政府和临时参议院迁至北京，南北统一。
第七节镇压“二次革命”摧毁共和制度袁世凯一当上临时总统，即别有用心地下令裁军，借口军饷困难，无法供给，对南京留守黄兴施加压力，迫黄兴辞职。接着便命江苏、湖南、湖北、四川、江西、安徽等省将大部军队遣散，使南方革命武装力量大大削弱，为进一步消灭革命力量作好准备。
不久，袁世凯与内阁总理唐绍仪发生尖锐矛盾。《中华民国临时约法》规定，国家政体采取内阁制，总统提出法律案、公布法律及发布命令，必须经国务员副署，方能生效。袁世凯最初提名让老友唐绍仪出任内阁总理，原冀其唯命是从，得心应手。不意唐绍仪接受新思想较快，辛亥革命开始后倾向共和，以后加入同盟会。就任内阁总理又主张与同盟会合作，强调遵守《中华民国临时约法》和内阁的责任，时常与袁意见相左。于是袁世凯利用各种手段架空、刺激唐绍仪，促其去职。6 月，袁在王芝祥督直问题上蓄意与唐闹翻，坚决反对唐提出让王督直的意见，15 日竟擅自将不经内阁副署的任王为南京宣抚使的委任状交王。唐愤而辞职。月底，陆征祥出任总理。内�