行办法及课程标准》、《禁用前清各书通告各省电文》等改革教育的法令，宣称：将从前各类“学堂”一律改为学校，“监督”、“堂长”一律称校长；初等小学可以男女同校； 要求各种教科书“务必合乎民国宗旨”，清朝所颁布的教科书一律禁用；“如学校教员遇有教科书中不合共和宗旨者，可随时删改”，或呈请主管部门通知该书局改正”①。令文还鼓励私人办学、奖励女学，准许创设蒙、回、藏学校等。
与此同时，还先后颁布了晓示人民限期剪辫、劝禁缠足、厉行禁烟和禁赌等命令。指出“鸦片流毒中国，垂及百年。推其为害之烈，小足以破业殒身，大足以亡国灭种”②；“赌博为巧取人财，既背人道主义，尤于现时民生多所妨害”③；缠足“残毁肢体，阻阏血脉，害虽加于一人，病实施于子姓”。“害家凶国，莫此为甚”④。因此，要求革除这些恶习。严禁种吸鸦片，不改悔者即将剥夺其“一切公权”⑤。除人民宴会游饮集合各场所，一律不准赌博，“倘有违犯，各按现行律科罪”。对于故意违反缠足令者，予其家属以相当之处罚。这些表现了资产阶级革命派革除社会恶习的迫切心情。
（二）司法组织和诉讼制度南京临时政府依《临时政府组织大纲》和中央各部及其权限，中央设立司法部，省设司法司，主管民刑诉讼事件，户籍，监狱，以及其他一切司法行政事务，监督法官；设临时中央审判所，行使审判权，在地方设立各级审判厅和检察厅，实际上多由地方行政机关兼理司法。后《中华民国临时约法》规定，法院由临时大总统及司法总长分别任命的法官组织之，依照法律审判民事案件及刑事案件。
关于审级，仍采取四级三审制。孙中山在一令文中指出：“四级三审之制，较为完备，不能以前清曾经采用，遂尔鄙弃。”所“拟于轻案采取二审制度，。。殊非慎重人生命财产之道”。并强调“上诉权为人民权利之一种”①。
南京临时政府曾拟出了《中央裁判所官制令草案》、《律师法草案》。
从有些记载看，当时有些地区已实行合议制、律师辩护制度、陪审和审判公开等制度。《中华民国临时约法》进一步明确规定：“法官独立审判，不受上级官厅之干涉”；“法官在任中，不得减俸或转职，非依法律受刑罚宣告，或应免职之惩戒处分，不得解职”。即以不得转职和减薪来保障法官无所顾忌地行使其职权。
总之，南京临时政府力图革除封建旧制，建立类似资产阶级国家的法律制度，所颁布的法律、法令具有民主主义性质，有历史进步意义。但因其地方政权大多操在旧官僚、军阀和立宪党人手中，所以大都未被贯彻实施。北洋政府的法律制度（1912 年4 月—1919 年5 月4 日）
① 《南京临时政府公报》第4 号，《辛亥革命资料》，第23 页。
② 同上书，第30 号，《辛亥革命资料》，第243 页。
③ 同上书，第29 号纪事，《辛亥革命资料》，第235—236 页。
④ 同上书，第27 号令示，《辛亥革命资料》，第280 页。
⑤ 同上书，第27 号令示，《辛亥革命资料》，第215 页。
① 《南京临时政府公报》第29 号纪事、第37 号令示，《辛亥革命资料》，第235、280 页。（一）主要立法袁世凯于1912 年3 月10 日宣誓就任临时大总统时，就借口“民国法律未经议定颁布”，下令前清所有施行之法律及《新刑律》，“除与民国国体抵触各条应失效外，余均暂行援用，以资遵守”①。同年4 月3 日，参议院开会议决，“当新法律未经规定颁布以前”，“所有前清时规定之《法院编制法》、《商律》、《违警律》，及宣统三年颁布之《新刑律》、《刑事民事诉讼律草案》，并先后颁布之《禁烟条例》、《国籍条例》等，除与民主国体抵触之处应行废止外，其余均准暂时适用”。“嗣后凡关民事案件，应仍照前清现行律中规定各条办理。”惟须由政府饬下法制局，“将各种法律中与民主国体抵触各条签注或签改后，交由本院议决施行”②。实际上准许援用前清施行的一切法律、条例，包括尚未颁布的《刑事民事诉讼律草案》等。从同年4 月30 日公布的《删修新刑律与国体抵触各章条》来看，所谓“删修”，不过是将《大清新刑律》改名为《暂行新刑律》，删除了“侵犯皇室罪”一章和维护皇室特权的一些条款，以及《暂行章程》5 条、“制书”、“御玺”等字；改律文中的“帝国”、“臣民”、“复奏”、“恩赦”等词为“中华民国”、“人民”、“复准”、“赦免”等。其主要内容没有什么改变。这样，就把前清的《新刑律》变为北洋政府的《暂行新刑律》了。北洋政府在援用前清法律的同时，还根据新的需要，设置专门的法律修订机构，展开频繁的立法活动。主要立法有：1。刑事立法。
北洋政府很重视刑事立法，特别是袁世凯既鼓吹“隆礼”，又强调“重典”。除颁布《暂行新刑律》、《暂行新刑律施行细则》（1912 年8 月12日）外，又陆续公布了一系列严刑峻法，以加强镇压和威慑人民。《徒刑改遣条例》、《易笞条例》公开恢复了封建社会长期施行、清末宣布废除的流、遣、笞等刑罚。《惩治盗匪法》扩大和加重了《暂行新刑律》中有关规定的刑罚：凡“强盗”、“匪徒”犯刑律或本法所规定的特别重罪，均“处死刑”，“得用枪毙”；驻军在其驻地发现上述罪犯，必要时，“得由该高级军官审判之”。随后颁布的《惩治盗匪施行法》又规定：依上法“审实”或“查获”的案犯，如认为“案关重要”或对“维持公安有重大关系”等，“得先摘叙犯罪事实”，电报核准，“立即执行”；对于“成股盗匪”，除由军警“临时格杀”以外，凡拿获者，即由军警长官“立即审判、执行”。《暂行新刑律补充条例》（1914 年12 月24 日颁行）不仅恢复了《清新刑律》的“暂行章程”的内容，而且加以扩大。如其中规定：三人以上，携带凶器，共同犯刑律有关规定者，“各依本刑加一等”，并“得加至死刑”等。此外，还颁布了《缉私条例》、《私盐治罪法》（1914 年12 月）、《陆军刑事条例》（1915 年3 月）、《海军刑事条例》（1915 年4 月）等单行法律条例。1915 年，“法律编查馆”迎合袁世凯厉行专横、图谋复辟帝制的意志，复请日人冈田朝太郎参加，拟定了一个刑法草案。其中特别增加了“侵犯大总统罪”、“私盐罪”（因盐利“岁入与田赋相埒”）、“亲属加重”各一章，以及“奸通无夫之妇”罪等。1918 年设立的“修订法律馆”，以该草案是处于袁世凯专制淫威之下制定的而加以否定，依当时形势，“参考各邦立① 《南京临时政府公报》第41 号，《辛亥革命资料》，第308 页。
② 转引自《中华民国立法史》，正中书局1937 年版，第59 页。
法”，又拟出了第二个刑法草案。这个草案，搬用了较多的资产阶级的刑法原则和条款，较前一个有所发展。但是，这两个草案都未能公布施行。
2。行政立法。
北洋政府为加强对人民的钳制和统治，强化社会治安，控制官吏，维护其统治秩序，先后颁布了不少行政法律、法令，如《戒严法》（1912 年12月）、《官吏服务令》（1913 年1 月）、《治安警察法》（1914 年3 月）、《预戒法》（1914 年8 月）《狩猎法》（1914 年9 月）、《出版法》（1914年12 月）、《司法官惩戒法》（1915 年10 月）《违警罚法》（1915 年11月）以及《律师应守义务》（1915 年7 月公布，1916 年10 月修正）等。依《戒严法》宣布戒严时，“警备地域内”，凡“与军事有关系者”，该地的行政司法事务“管辖权属于该地之司令官”，其行政和司法官也“须受该地司令官之指挥”；“在接战地域内”，该地的一切行政及司法事务的管辖权，都须“移属于该地之司令官”，民、刑案件也“由军政执法处审判之”，并“不得控诉及上告”。在戒严地域内，司令官还有权停止集会或新闻杂志图画之发行；禁止民有物品“可供军需之用者”的输出；有权拆阅邮信电报；可以“不论昼夜”，“侵入家宅、建造物、船舶中检查之”等等。《治安警察法》规定：禁止私制、私运和私藏军器或爆烈物；未成年人、妇女、小学教员、学校学生、僧道和宗教教师以及陆海军军人等，不得加入政治结社或“政治集会”；禁止工人要求增加工资或罢工的集会。政治结社、政治集会必须预先呈报登记，甚至有的并不涉及政治的集会、屋外集会和集体游戏等也都在禁止和取缔之列；如果违反，就要被判处徒刑或罚金。《预戒法》还规定，警察机关及县知事对于无一定职业及不知检束之人得行预戒令；违犯此令的，要处以罚金或拘役。上列种种，就为北洋军阀以各种借口，剥夺人民的民主权利、抢掠人民的财物，实行军事独裁统治开了方便之门。3。民事立法。
北洋政府除沿用前清现行律中关于民事有效部分外，还颁布了一系列确认和维护私人权益的法律、条例，如《验契条例》、《矿业条例》、《国有荒地承垦条例》、《森林法》和《著作权法》等，并组织力量编纂民法典。除1915 年由法律编查会编成《亲属编草案》外，其他各编（总则、物权、债、继承）草案，直到1925 至1926 年才全部告竣，但均未正式颁行。
4。商事立法。
北洋政府统治时期，战乱频繁，工商业屡受涂炭，很不景气，但也有一定发展。为了确认和保护地主、军阀、买办阶级经营的商业利益，其商事立法较前有所发展，先后公布的有：《公司保息条例》、《商人通则》、《修正公司条例》、《商业注册规则》和《证券交易所法》等。
5。诉讼立法。
北洋政府一开始援用清末的民、刑事诉讼律（草案），后陆续公布了一些修改条例，如《民刑诉讼律草案管辖各节》、《修正各级审判厅试行章程三条》、《民事非常上告暂行条例》、《地方审判厅刑事简易庭暂行规则》、《县知事审理诉讼暂行章程》、《县知事兼理司法业务暂行条例》、《行政诉讼法》和《陆军审判条例》等等。
此外，还公布了维护外国人在司法上享有特权的《酌定华洋诉讼办法》和《法律适用条例》等。
在审判实践中，还援用判例和解释例审判案件。被援用的数量越来越多。
北洋政府的立法，反映了封建地主和买办阶级的意志，以更加严厉镇压人民的反抗活动，保障军阀厉行专制统治，维护地主官僚买办阶级和帝国主义的利益为主要内容。在法律编纂上，初步形成了宪法（约法）、刑法、民法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法的“六法体系”。
（二）司法的主要特点北洋政府有名目繁多的司法机构：普通法院：仿照资产阶级国家的法院组织形式建置，按规定设初级审判厅、地方审判厅、高等审判厅和大理院四级，实行三审终审制；并于各审判厅内设同级的检察机构，负责侦查、起诉和监督审判等。但实际上并没有设置初级审判厅，而地方审判厅及其分厅除在一些大、中城市设立外，也多未设立，所以初级和地方审判厅管辖的案件实由县知事兼理。
兼理司法法院：即在未设立普通法院的县由县知事兼理司法业务，下设承审员辅助之。
特别法院：主要是军事审判机关和一些地区如哈尔滨等特别法院。此外，还设有平政院，依《行政诉讼法》审理行政诉讼案件。
依照法律，规定了各类法院管辖案件的范围、应遵守的诉讼原则和程序，如公开、辩护、上诉等，但大都流于形式，特别是基层法院都未认真执行。北洋政府统治者为了厉行专制统治，进行武力统一，极力扩大军事审判机关的权力，不仅把反对其统治的人们，以各种借口交付军事法庭审判，即使本应由普通司法机关受理的一般案件（如财产纠纷、通奸等），也常被军事审判机关强行提出，直接审判。警察机关也不经法定手续，可把查获的案件，擅自判决，罚款结案。所谓普通法院、兼理司法法院的活动，实际上大都为大小军阀及其代理人所操纵和掌握。一位亲历者记载说：“军队警察私擅逮捕监禁”，不是“先有罪而后有刑”，而是“先有刑而后有罪”；“凡行政长官所不喜之人，旦夕得而羁押之，检察官不敢不服从也；凡行政长官所袒护之人，不得逮捕之，检察官又不敢不服从也；是所谓人权保护，悉凭有力者之喜怒，不得不假借检察官之权力以行之，羁押后又得任其宰割”①。其司法之黑暗，于此可见。
① 罗文干：《狱中人语》上编，第53—54 页。
第十一章中央和地方政权机构第一节晚清政权机构的变化清朝政治体制，是以君主专制政体为核心的高度集权的政治体制。这种体制，随着社会政治经济的演变，处在不断的调整和变化之中。大致说来，从道光二十年（1840）鸦片战争后，到宣统三年（1911），经历了四次重大的变化。
总理各国事务衙门等机构的设立从鸦片战争到第二次鸦片战争后，清廷被迫与英、美等大大小小十几个国家签订一系列不平等条约，外国殖民势力不仅侵入中国东南沿海城市，而且深入长江内地。面对这种变化的新形势，清朝统治者不得不改变某些统治政策，对政权运行机制进行调整和改革。咸丰十年十二月初十日（1861 年1月20 日），咸丰帝下谕批准设立总理各国事务衙门，派恭亲王奕䜣、大学士桂良、户部左侍郎文祥管理。这是清廷进行政治体制改革的开端。
总理各国事务衙门，简称“总理衙门”、“总署”或“译署”，其官制仿照军机处。官员主要有大臣和章京。大臣一般分为亲王、郡主、贝勒统领、军机大臣兼领、大臣上行走，章京分为总办章京、帮办章