第三节近代河工的衰落鸦片战争后河工费的减少鸦片战争以后，清廷本已入不敷出的财政经济更是雪上加霜。为了解决财政危机，除了增加田赋、盐税之外，清廷还不得已削减了必要的开支。因此，在鸦片战争前占支出比重第二位的水利费用，主要是用于生产性支出的河工费与塘工费比重急剧下降。从同治二年（1863）以后，每年拨河工费仅50 至60 万两，正常的岁修无法维持，只能用于抢修。道光二十九年（1849）长江中下游六省遭受百余年来灾情最重的水灾，国家拨出河工与赈灾费用也仅数百万两。光绪十四年（1888），由于黄河在郑州决口，并且南侵运河，使运河沿岸成灾，原定山东河防费每年60 万两，结果又改为40 万两。河工费的大量减少，加上官员贪污中饱，实际用于河工工程的费用就更少，这是近代河工衰落，反利为害的重要原因。
地主阶级改革派的努力河工与漕运和农业都密切相关，历来受到重视。为革除河工弊政，遏止水害，包世臣、林则徐、魏源等地主阶级改革派，不仅提出积极的主张，还身体力行，作出一定成绩。
包世臣指出治水不能单纯地防水患，而应该把除水害和收水利结合起来，以增加农业生产来治水。这些兴治水利的主张是积极的、建设性的。魏源在诗中写道：“急卖田，急卖田，不卖水至田成川。谁人肯买下河地，万顷膏腴不值钱。”①痛陈水利失修对农田之害。他认为河水为患的原因，天灾是一个方面，人祸，即河政的腐败和豪右的垄断水利则是更重要的原因所在。他指责河吏的管理水利和豪右的垄断水利，是“惟许害民，不许利民，旱则益旱，涝则益涝，人事突然，天则何咎？”②认为改善河政，对于解决清廷财政危机和改进农业生产有重要意义，“欲兴水利，先除水弊。除弊如何？曰：除其夺水夺利之人而已。”③他把兴治水利同革除河工弊政联系起来，把发展农业生产与社会改革联系起来，是切中时弊、有见地的。
林则徐作为近代中国最先睁眼看世界的地主阶级改革派和爱国者，不仅在漕运、盐政等财政经济改革中提出积极措施，而且在他担任地方官职的40多年中，积极实践他改革河工弊政的主张。首先，对河工弊政加以革除。河工用料上贪污是河工弊政主要表现之一。林则徐亲自逐一查看修防、堵口的料垛，不仅禁止贪污现象的发生，也保证了河工用料的质量。他注重工程质量，尤其在竣工前，总是亲自验收，对于马虎从事的属吏则视情节轻重给予处分，不讲情面，并且令其重新返工。在河工费的使用上，林则徐注意节省，杜绝浪费。其次是积极兴治水利，尽量减轻水害。林则徐从传统的农本观念出发，提出“水道多一分之疏通，则田畴多一分之利赖”，“赋出于田，田资于水，故水利为农田之本，不可失修”。由于河工弊政，加上自然灾害频① 魏源：《江南吟十首》，《魏源集》下册，第671 页。
② 魏源：《筹漕篇·下》，《魏源集》上册，第408 页。
③ 魏源：《湖广水利论》，《魏源集》上册，第391 页。
繁，当时江南连年水患，黄河多次决口，并影响南漕北运。林则徐在江苏、湖北任职期间，多次组织人力物力疏浚省内河道港汊，减轻当地水旱之灾。这种以工代赈的办法，不仅减轻人民负担，发展农业生产，也减少了清廷的河工支出。
但是，个别官员的努力并不能根除河工弊政，尤其在封建地主阶级统治下，社会生产力发展趋于停滞，河工技术无法改进和提高，河工更趋衰落。河工的衰落近代河工的衰落集中表现在三个方面：第一，是河工技术的陈旧。与西方相比，中国近代的河工技术已大大落后了。虽然黄河肆虐中华由来已久，但是一直靠最原始的驿站传递报告汛情，直到宣统元年（1909）才从陕州万锦滩开始，用电报向黄河下游报汛。又如，没有对水位观测和水文资料的积累，直到同治四年（1865）才在汉口海关设长江水位站，主要是英国侵略者为了把长江作为入侵通道，极力鼓吹设立的。再如，到光绪十五年（1889）才开始用新的方法测绘黄河图，第二年完成河南以下河图。至于进行河工研究的机构和培养人材的学校的建立就更晚。光绪三十四年（1908）设永定河河工研究所，宣统二年设山东黄河河工研究所，但都属于培训性质。1915 年在南京建立海河工程专门学校。国家对河工也没有统一规划和指导，一般由行政官吏兼管，限制了专业人员才能的发挥。1914 年虽设立全国水利局，但事权仍属各部及省。而中国的第一座水电站云南海口石龙坝水电站光绪三十四年开工，1912 年才建成。第二，是黄河的大改道。旧社会，黄河以善淤、善决、善徙著称，“三年两决”的说法虽然缺乏根据，但据粗略统计，自有文献记载以来的二三千年内，大约决、徙1500 余次，在我国自然灾害史上居首位。明、清两代决口一般2 至3 年一次。黄河每一次决口，洪水横行，受灾面积有时可达数省之境，受灾人口动辄数十万、数百万。鸦片战争后，河工趋于衰败，致使黄河更加频繁地决口：道光二十一年（1841）祥符决口，水围开封城，之后漫流皖北、豫东五府23 州县；道光二十二年七月桃源一带决口，到冬天溢众兴一带，溺死者万余人；道光二十三年中牟决口，淹皖北、豫东28 州县。同时，黄河含沙量之高居世界河流之首。每年平均输沙量达16 亿吨，使下游河床迅速淤高，形成悬河，一旦洪水破堤，大水到处漫溢使灾期延长。如咸丰五年（1855），黄河在铜瓦厢（河南兰考西北）决口，淹没5 府20 余州县，直到同治十三年（1874），河水漫流20 年。决溢之时，大量泥沙冲出，洪水消退，泥沙滞留，于是又形成沙害，造成大片黄泛区。因此，黄河为患不仅在洪水漫流之时，还有黄泛区带来的无穷无尽灾难。黄淮平原在一千年前还是我国最富庶的大平原，就因为黄河之患，直到今天安阳、新乡一些地区，农业生产条件仍极差，到处沙荒，还是全国贫困地区之一。另外，黄河决口之后，不能自行归河，或改道，或夺运河，影响漕运。咸丰五年黄河决口后，改道现黄河河道，打乱其他水系，带来更大水灾。黄河多次决口、改道所造成的巨大灾害，表明近代河工的无力和落后。第三，运河的荒废。咸丰五年黄河改道以前，每年由京杭运河漕运南粮400 万石至北京，春秋漕船约4000 多只，分3 批组成100 帮左右，直航通州。由于运道要经过数河，水程情况复杂，必须经常修浚。但是，清代的运河修治，重点在维持漕运通畅，其他方面很少顾及，加上河工弊政带来的诸多人为灾害，不可能对运河进行综合开发和利用，一旦发生河患，运河亦受害，运道阻塞，反为水害。太平天国起义期间，南漕改行海运，江北运河一度因漕运不盛失于修治。黄河改道后，淮阴、扬州段运河开坝决堤均成大灾，淹没大片土地。太平天国失败后，又启用江北运河，但已是小粮船，并且改道中运河向北。光绪二十七年（1901）漕粮改折，漕运废止，光绪二十八年便停止运河漕运，运河渐渐堵塞，仅局部通航。到光绪三十年时，取消漕督，全废河运，运河渐趋荒废，黄河北岸到临清段的运河到民国时已成为平地。运河的荒废，表明近代河工的规模已大大缩小了。
第四节中国盐政的殖民地化中国盐政主权的丧失，是从盐税作为外债抵押开始的。
盐税作为外债抵押，主要开始于光绪二十四年（1898）“英德续借款”。也有人认为始于光绪二十一年的“瑞记借款”，已开始以部分盐税作担保①。该借款合同的第六项规定以宜昌盐厘、鄂岸盐厘、皖岸盐厘作抵押。之后的一些借款，如光绪二十七年（1901）的“庚子赔款借款”；光绪三十一年的“镑亏借款”；光绪三十三年的“湖北官钱局借款”；光绪三十四年的“京汉赎路借款”，宣统元年（1909）的“湖北、湖南两省境内粤汉铁路、鄂境川汉铁路借款”，宣统三年的“币制实业借款”等，都以部分盐税作担保。这时的盐税仅用作担保，而且不断扩大担保的范围和数量，但是盐税仍由中国的银行存储，盐政管理主权仍在中国。
1913 年4 月，袁世凯向英、法、德、俄、日五国银行团举借2500 万英镑的所谓“善后大借款”，以全部盐税及关税余额作担保，先规定盐税收入一律存入五国银行。当时中国的全部盐税平均每年将近5000 万两白银，由中国银行、交通银行和各省立银行全部移归汇丰、德华、东方汇理、华俄道胜和横滨正金银行存储。从此，从地方到中央的盐税收入完全被银行团掌握和支配。银行团又设立盐税机构，并强迫北洋政府聘外国人负责全部盐税征收事务。由银行团设立盐务稽核总所，稽核收入和支出，监督征解。盐务稽核总所下设分所，遍及全国各地。中国必须聘用外籍顾问及外籍会计、会办。盐务稽核总所的大权由英国人把持，法、俄各出一人担任顾问，审计处由德国人控制。各地产盐区设立的稽核分所均设华、洋所长，但是实权在洋所长的手里。从此，盐务方面的实际权力都掌握在这一群洋会办、洋所长、洋顾问、洋会计之手，五国银行团逐渐攫取了中国盐政方面的行政权。最重要的则是对中国盐税使用权的规定。第一，中国的盐税收入，不经过洋会办同意，没有稽核所签字，中国政府不能提取；第二，北洋政府要提拨、动用盐税每期偿还借款本息后的多余款项，即“盐余”（也包括动用“关余”）也必须经过银行团核准、同意、签字；第三，中国将来如果以盐税作担保品借款，银行团有进而承办之选择权，即完全由他们决定。这些规定是层层绞索，帝国主义不仅控制了中国盐税的征收和存储，也取得了监督、掌握中国盐政和保管中国盐税收入的权利。从此，中国继海关主权丧失之后，盐政主权亦落入帝国主义列强之手。中国财政已严重殖民地化。
中国盐政主权的丧失，使盐政成了增加帝国主义税收的收款机器。关、盐两税在整个北洋军阀统治的时期（1912—1926），每年平均收入计银15700万余元，每年必须存储在银行团所属银行的款项，平均计达16676 万余元，偿付外债本息平均约6336 万余元，仅占存款额的38％。帝国主义通过贷款获取了特殊的经济权益和财政主权，控制着中国的财政，攫取了惊人的暴利。① 魏永诠：《中国近代经济史纲》上册，甘肃人民出版社1983 年版。
第九章海关、关税和子口税第一节近代海关行政管理制度的演变和确立鸦片战争后海关行政主权的开始丧失鸦片战争使中国由封建社会开始逐步转变为半殖民地半封建社会，中国海关主权也开始逐步丧失。
鸦片战争以前，外国商船到达广州，须投行认保，所有进出口货税均由保商（即行商）代纳。战后废除了行商制度。道光二十三年（1843）中英《五口通商章程》规定，“裁撤保商，则进口货船即由英（领事）官担保”；并规定了领事报关制的具体施行办法：英国商船进口后，即将船牌、舱口单、报单各件呈送该口英国领事，领事即根据这些文件把船只大小、装运货物种类等项通知海关；英商船只卸货、装货时，亦应先期通报领事，“由英（领事）官自雇通事转报海关，以便公同查验”；英商船缴纳税钞之后，海关发给完税红单，商人即将红单呈送领事验明，方准发还船牌，令行出口①。中英《五口通商章程》还规定，外商若不遵守领事报关制，或有呈送假舱单及未领牌照先擅自开舱一类作弊行为，由领事代中国课以罚金。中英《虎门条约》第十二款并规定，走私案件也应由领事通报清地方官员，“以便本地方官捉拿”①。
道光二十四年（1844）中美《望厦条约》和中法《黄埔条约》，均对领事报关制及领事插手缉私问题作出了类似规定。
按照上述规定，不仅中国政府对外国船舶进出中国港口的批准权被领事剥夺，而且外船进港手续办理之权、海关缉私之权也被外国领事所窃取。领事报关制实行的结果，使得走私贸易，特别是鸦片走私，“像一棵绿色月桂般地欣欣向荣起来”，不法外商“毫不踌躇地抓住每一个机会，不是把关税逃避得一干二净，就是用假报单或和解办法，千万百计缴纳少于协定税则所规定的数额”②。
咸丰三年八月初五日（1853 年9 月7 日），上海小刀会起义，占领上海县城，上海海关道吴健彰逃入租界。英国领事阿礼国（R。Alcock）“遂认此为实行其昔日改良关税行政计划之良机” ③，迅速与美国副领事金能亨（E。Cunning han）磋商，并于八月初七日（9 月9 日）公布了《海关行政停顿期间船舶结关临时规则》（六条）。该规则宣布：英、美商人分别向英、美领事馆办理一切报关纳税手续，所有进出口税，应向英、美领事馆缴纳，或用现款，或用见票四十天付款的保单均可④。阿礼国推行领事代征制度的① 王铁崖：《中外旧约章汇编》第1 册，第40—43 页。
① 《中外旧约章汇编》第1 册，第37 页。
② 莱特：《中国关税沿革史》；姚曾廙译，三联书店版，第35、88 页。③ 高柳松一郎：《中国关税制度论》第1 编，第29 页。
④ 《上海小刀会起义史料汇编》，上海人民出版社版，第294 页。又见海关总司署造册处编：Documentsillustrative of the Origin，Development，and Activ…ities of the Chinese Customs Service，（以下简称《海关文件汇编》）第6 卷，第20—22 页。
目的，除了进一步直接掠夺中国海关行政权之外，还在于用交纳保单的办法，作为万一英商财产因战争而受损时，可向中国政府索取赔偿①。
领事代征制实行一个月后，吴健彰于九月初八日（10 月10 日�