其与政府之间的关系。
现在到了反思和重新评估的时候，美国应该考虑要做什么，即一种策略的具体形式和目标；同时，美国人也应考虑如何做，即以一种不同的方式来组建他们的政府。
对威胁的解释
在“9·11”事件之后的世界，对于威胁，更多的是根据社会内部的裂痕加以界定，而不是根据领土边界进行界定。从恐怖主义到全球性的疾患或者环境恶化，这些挑战已经变得具有跨国性。这便是21世纪世界政治的特点。
过去常常通过研究外国的边界、掂量对立国家集团以及评价工业实力来考虑国家安全。敌方必须集结大批军队来制造危险。这样的威胁形成缓慢，并且通常是可见的，这是因为，武器需要锻造，军队需要招募，部队需要训练并开拔到位。大国实力强大，也经得起输。因此，这样的威胁是可以阻挡的。
而现在，威胁可以很快形成。像“基地”组织这样的组织，其总部位于地球另一端的某个国家，位于一个穷得连电力、电话都十分匮乏的地方，却能对美国最大的城市策划使用前所未有的破坏性力量予以攻击。
就此而言，“9·11”事件告诉我们，就正如我们重视“在此处”针对美国利益的恐怖主义一样，也应该重视“在别处”针对美国的恐怖主义。基于相同的道理，美国本土本身就是整个行星。
然而，敌人并不仅仅是“恐怖主义”，即一般的邪恶。“恐怖主义”这一措辞模棱两可，使反恐的策略模糊不清。而在历史性的时刻所发生的灾难性的威胁是明确具体的。这种威胁正是由伊斯兰恐怖主义，尤其是本·拉丹的“基地”组织及其分支、意识形态所造成的。
正如我们在第二章中所提到的，乌萨马·本·拉丹以及其他伊斯兰恐怖主义头目利用了长期以来形成的一股伊斯兰势力内部的极端褊狭的传统。这种少数派的传统起码从伊本·泰米亚哈开始，经由瓦哈比教派的创始者以及穆斯林兄弟团到萨伊得·库特伯而形成。这股势力为宗教信仰所激发，政教不分，因而扭曲了政治与宗教的关系。这股势力由本·拉丹强化的不满而得到进一步的培育，并且在整个穆斯林世界都能感受到这种不满——反对美国出兵中东，认为美国执行反阿拉伯和反穆斯林的政策，支持以色列。在本·拉丹和伊斯兰恐怖主义者看来，美国为万恶之源，是“蛇头”，因而必须皈依它或者摧毁它。
对于美国公民而言，没有可以讨价还价或者谈判的余地，因为他们甚至不尊重生命，不存在开展对话的共同基础，因此对其只能予以摧毁或者彻底孤立。
因为穆斯林世界在政治、经济和军事方面落后于西方3个世纪，并且极少数的宽恕或者世俗的穆斯林民主政体为未来提供了可供选择的范式，本·拉丹的教义有了得以接受的群体，它获得了成千上万叛逆的年轻穆斯林人的积极支持，并且在并不积极支持本·拉丹的方法的更大的群体中发生了强烈的共鸣。他们对美国和西方的怨恨极深，甚至一些相对成功的穆斯林国家的领导人也有同样的怨恨。
宽容、法治、政治和经济的开放、向妇女提供更多的机会——这些对策必须来自于穆斯林国家的内部，而美国必须支持这样的发展。
然而，这一过程很可能是以数十年而非数年来计量的。这是一个将会遭到穆斯林国家内部以及攻击美国和其他西方国家的伊斯兰恐怖主义组织的粗暴抵制的过程。美国发现自身已陷入某种文明内部的某种冲突中。这种冲突源于穆斯林世界的特定环境。这样的环境在非穆斯林国家的穆斯林移民社区同样存在。
我们的敌人来自于两方面：一是“基地”组织，这是一个无国界的恐怖主义网络，“9·11”事件是他们制造的；一是在穆斯林世界中一个激进的意识形态运动，它们部分受“基地”组织的启发，在全球形成了许多恐怖主义集团并制造了暴力。第一个方面的敌人尽管伤了元气，但仍在不断制造严重的威胁。第二个方面的敌人势力在壮大，并且将在乌萨马·本·拉丹及其同党被毙或者被抓获后很长一段时间对美国人及美国人的利益构成威胁。因此，我们的策略必须做到目的与手段相适应，摧毁“基地”组织网络，并从更为长远的目标考虑，压倒产生伊斯兰恐怖主义的意识形态。
伊斯兰本身不是我们的敌人，不是恐怖的同义语，也不传授恐怖的思想。美国及其盟友反对的是伊斯兰走入邪路，而并不反对伟大的伊斯兰信仰本身。由宗教信仰包括圣典中没有被歪曲的信条操纵生命是每一种宗教所共有的，这对我们并不构成威胁。
第十二章 要做什么？一个全球性策略对时代挑战的思考（2）
有些宗教已经经历了内部暴力斗争。由于有如此之多的信仰相异的追随者，因此，每一主要的宗教都会衍生暴力的狂热者。然而，在不同信仰的人群中，理解和宽容能够而且必须赢得胜利。
目前，跨国性的威胁是伊斯兰恐怖主义，我们需要做的就是采取奠基于一个稳固的三角政策之上的一种宽泛的政治军事策略，从而
●打击恐怖分子及其组织；
●阻止伊斯兰恐怖主义势力持续成长；并且
●避免与防范恐怖袭击。
不仅仅是对恐怖主义的战争
恐怖主义是个人和某些组织为了杀戮和毁灭而采取的一种策略，因此，我们应把努力方向对准那些个人和组织。
动用美军及其盟军在实地查找和摧毁恐怖势力及其同党的斗争，被人们准确地称为“战争”，其中最为著名的是阿富汗战争。使用“战争”这一措辞，意味着对一个国家的力量做了动员。然而，对“战争”这种策略应该加以斟酌。
“9·11”事件以后，我们的第一个阶段的行动当属利用军事手段推翻塔利班政权，追捕“基地”组织。现在这种行动仍在继续。但是，持久的胜利却要求综合运用国家力量的所有要素：外交、情报、秘密行动、执法、经济政策、外援、公众外交以及本土防御。如果我们倚重一种要素而忽视其他种种要素，我们将会留下易受攻击的弱点，从而削弱我们的行动所应有的作用。
当然，这一策略应当包括打击恐怖主义的进攻行动，这样，恐怖主义者就应当不再会找到其组织得以成长和壮大的安全空间。美国的策略应该是一种联合性政策，其中就包括在这一策略的发展和执行中，应将穆斯林国家作为伙伴对待。
我们的努力应该伴随着某种防御性策略。这种策略的政治性与军事性是同等的，或者更具政治性。这种策略必须清晰地聚焦于阿拉伯和穆斯林世界。
我们的策略也应该包括种种防御措施。美国在许多方面都能受到攻击，有许多薄弱环节。没有任何防御是完美无缺的，但必须估量各种各样的威胁。对于资源的分配，必须作出艰难的选择。对于美国防御的种种职责，必须作出清楚的规定。必须作出精心的规划，这样，才能弄清小钱花在何处能办大事。防御措施也会打乱攻击者的种种计划，增加其被发现和失败的危险。最后，我们的国家还必须对那些未受到阻挡的袭击作出应对的准备。
对成功的衡量
在同伊斯兰恐怖主义者作斗争的过程中，美国公民对其政府怀有怎样的期待？这些目标从表面上看具有无限性：挫败世界上任何地方的恐怖主义。但是，目前的状况也告知美国公民要做最坏的打算——某次攻击可能到来，它可能很恐怖。
有了这一基准，军事行动和开支的正当理由似乎就是无限的。种种目标是正当的，然而，推行有效的公共政策还需要具体的目标，有关的机构需要对成功作出衡量。
这些衡量方法并不需要具有量化性，因为政府在许多方面并不能像私营公司一样对成功作出估算。然而尽管如此，这些目标也应该足够具体，以使有理性的观察者，如白宫、国会、媒体或者一般民众，能够判断究竟这些目标是否已得到实现。
模糊的目标搭配着敌人无确定形态的图画。“基地”组织及其分支普遍被描绘成遍及世界各地、灵活、富有弹性、组织性强、无所不能。因此，这向美国人民展现了一幅全能的、难以根除的、具有毁灭性的九头怪蛇的图像，而这一影像使美国人民降低了其对政府有效性的期望。
这样的影像不应当过于降低人民的期望。我们的报告展示了一群坚毅、精干的阴谋势力。然而这一势力却是脆弱的，它依赖于少数关键人物，并且由于受到基于干事业的吸引而参与的、勉强够格但不稳定的人的影响，这一势力偶尔也留下了可攻击的弱点。敌人也犯了多次错误：如哈利德·艾尔·米赫德哈擅自离开美国，却在2001年7月又被要求重新入境；挑选扎卡利亚斯·穆萨维参与行动以及拉姆齐·比纳尔谢赫把钱交给他。美国政府未能利用这些错误来及时阻止“9·11”事件的发生。
我们并不认为挫败在任何时间、地点的所有针对美国人的恐怖袭击是可能的。总统应该告诉美国人民：
没有任何总统能够承诺，像“9·11”事件那样的灾难性的袭击不会再发生。历史表明，即使是最为警觉、老练的机构也不能总是阻止住心意已决的自杀性袭击者击中的某一目标。
但是，美国人民有权期待他们的政府做得更好，期待官员有现实的目标、清晰的指导和高效的组织。他们有权掌握某些评价标准，以使其能够在所选出的代表的帮助下，对目标能否实现作出判断。
第十二章 要做什么？一个全球性策略打击恐怖分子及其组织（1）
美国政府正与世界各国政府一道，共同合作，通过情报、执法、军事、财政以及外交的渠道，鉴别、瓦解、追捕或者消灭恐怖分子。这种努力开始于“9·11”事件之前，并且以空前浩大的规模在继续。但是，为了捕获恐怖分子，美国或者外国的机构需要发现并能够接近他们。
不设保护区
“9·11”恐怖袭击是一个复杂的国际性行动，是多年来策划的结果。2003年巴厘岛以及2004年马德里的爆炸事件夺走了数百人的生命。这些袭击可以在当地进行组织和发动，在规模上并不大，也不太复杂，但却难以阻止。美国政府必须培养能够避免“9·11”事件那样规模的阴谋得逞的能力，并且这些能力将大大有助于对付规模虽小但却是毁灭性的攻击。
一个旨在发动灾难性袭击的复杂的国际恐怖主义行动绝非任何人在任何地方都可以发动的。这种行动似乎要求：
●时间、空间、具有适当的策划和人员调配能力；
●具有一个能作出必要决定的指挥结构，拥有聚拢必要的人、钱、物的权威和途径；
●具有招募、训练、挑选具备必要的技能和献身精神的行动人员的机会和空间，为其提供适应恐怖事业所要求的时间和结构，评价其可信赖性，提高其技能；
●具备能够安全地指挥行动人员的行动、把金钱和其他资源（比如爆炸物品）转移到需要的地方的后勤网络；
●一旦需要某些武器，能够获取为核放射或者生化袭击所必需的特殊物质；
●在协调者和行动者之间具备可靠的通讯系统；并且
●具有检测计划可行性的机会。
在第二章、第五章、第七章，有许多细节展示了阿富汗这一保护国对于“基地”组织在策划“9·11”袭击和其他行动中具有的直接和间接的价值。“基地”组织强化了在阿富汗共处多年的富有经验的“圣战分子”之间的个人联系。它有召集和筛选新成员的行动空间，在荒凉偏僻的营地对他们灌输“圣战”思想。它穿越巴基斯坦和阿联酋，建立了后勤网络。
“基地”组织还利用国内安全环境相对松懈的西方国家，尤其是德国。它认为美国环境如此友善，以至于“9·11”事件的行动分子可以把美国当做进一步训练和演习的集散地。他们进出美国，在其周边进行活动，自鸣得意地使用他们的真实名字，而丝毫没有被俘获的担心。
为了找到庇护场所，恐怖主义组织已经逃到了一些管理混乱、世界上最无法无天的地方。情报部门已经准备了一张世界地图，在地图上标出了恐怖分子可能的“天堂”。这张地图不是根据秘密情报绘制的，但却表明，在这些地区，地形崎岖不平，政府欠缺管理能力，有藏身或者接受供给之所，人烟稀少，但却靠近城镇或者城市，以使其能和外部世界进行必要的联系。遍及世界各地的许多地区都符合这些标准。
在同美国和外国政府官员以及今天奋战在反恐一线的军官会谈时，我们问：如果你是恐怖分子的头目，你愿意在何处建立基地？在他们所提交的名录中，可以一而再、再而三地发现一些相同的地方：
●巴基斯坦西部、巴基斯坦与阿富汗的交界地区；
●阿富汗南部或者西部；
●阿拉伯半岛，尤其是沙特阿拉伯和也门，及其附近的非洲之角，包括索马里和向西南延伸到肯尼亚的这一区域；
●从泰国到加勒比地区南部再到印度尼西亚这一东南亚地区；
●西非，包括尼日利亚和马里；
●欧洲城市里的穆斯林社区，尤其是中东欧国家，在那里安全部队和边境控制不太有效。
在20世纪，战略家关注的是世界上伟大的工业核心地带；而在21世纪，目光却转向了相反的方向——转向了遥远偏僻的地区和落后的国家。美国不得不采取各种方式竭尽全力地对这些地区施加影响。
通过这一透视镜，我们需要审视每一个决策。例如，如果伊拉克成了一个失败的国家，那么在所有滋生袭击美国本土公民的土壤的地区名单上，它将位于最上方。同理，如果我们对阿富汗给予了不充分的关注，那�