前有什么具体的反恐问题曾引起他的注意。
中央司令部的指挥官弗兰克斯将军告诉我们，他也没有太在意即存的计划。他认为，一个针对“基地”组织的真正的军事计划需要全方位的行动，要按照一个全面战役的指令行动（包括作为该行动基础的政治军事问题），并获得战场相邻国家的领空飞行权。
分发于2001年6月的总统指令草案重申了国防部在保护其国外武装力量方面的领导地位，以此掀起了有关军事问题的争论。草案有一节内容，要求国防部长拉姆斯菲尔德“拟订意外事故计划”以打击阿富汗境内的“基地”组织和塔利班目标。新增加的这一节内容并没有明确命令使用地面部队，也没有表明这个指令与现存的“无限制解决行动方案”有什么不同。
哈德利告诉我们，通过分发这一节的材料，并给这个指令起草了一个附件B草案，白宫意在引起五角大楼注意，希望五角大楼研究一个新的军事计划来处理这个问题。赖斯告诉我们：“军方并不特别想承担这个使命。”
当该指令还在等待布什总统的签署时，在“9·11”事件前，国防部长拉姆斯菲尔德没有命令他的下属开始准备新的军事计划以打击“基地”组织和塔利班。
布什总统告诉我们，在“9·11”事件前，他没有看到以特别军事行动打击本·拉丹有什么好方案。在阿富汗的邻国也没有合适的军事“基地”，即使美军被派往那里，也不清楚他们到哪里去找本·拉丹。
总统布什告诉我们，在“9·11”事件前，政府内有一种倾向，即杀死本·拉丹而不必发动战争。在2004年，回过头去看，那时他将总统指令看做是入侵阿富汗的准备。他说，问题是如果没有对美国的另一次袭击，我们将如何去打击阿富汗。他说，对很多人来讲，总统指令似乎是执行单边主义的最终举动。但他说他准备承担那样的责任。
国内之变与不变
在政府过渡期间，布什选择密苏里的前参议员约翰·阿斯克罗夫特担任司法部长。阿斯克罗夫特告诉我们，他一来到司法部就面临着一系列的问题，其中最突出的问题是需要改革联邦调查局。
2月，克拉克向司法部长阿斯克罗夫特汇报了他的理事会的一些问题。他说，当时司法部长要尽快熟悉工作，并询问了“科尔”号事件的调查进展。无论是阿斯克罗夫特还是他的前任都没有收到《总统每日简报》。他的办公室确实接受过为高级官员参考的每日信息通报。在2001年春夏，通报内容主要是大量相同的威胁情报。
联邦调查局依靠一个于2000年夏天披露的名叫“MAXCAP05”的战略方案，正努力提高其机构能力，以便在打击恐怖主义方面做得更好。联邦调查局负责反恐的助理局长戴尔·沃森告诉我们，他感到司法部的新领导不太支持这个方案。沃森觉得司法部希望联邦调查局回到调查枪支、毒品和人权这些基础问题上去。新政府为联邦调查局2002年财政年度的初步预算方案确实追加了8％的资金，这是自1997年财政年度以来，联邦调查局在反恐项目上最大的追加比例。附加资金用于联邦调查局为2002年犹他州盐湖城冬季奥运会的支持（一次性增加）、联邦调查局设施的安全加固、联邦调查局对大规模杀伤性武器反应能力的改进。
5月，司法部开始为2003年财政年度预算制定计划，这个程序通常应当于2002年初获得政府的建议。5月9日，司法部长参加一次国会举行的听证会，陈述联邦在打击恐怖主义方面所做的工作。他说：“一个国家，最基本的职责是保护其公民……不受恐怖主义袭击。”不过，第二天签发的预算指导意见仍然将枪支犯罪、毒品交易和人权放在优先考虑的位置。沃森告诉我们，当他看到这个备忘录时，差点从椅子上跌下去，因为它没有提到反恐问题。联邦调查局局长路易斯·弗里在宣布起诉科巴尔·托尔斯案之后，于2001年6月届满离任。他为了起诉科巴尔·托尔斯，已经为这个案子工作了很长时间。在整个夏季，由托马斯·皮卡德任代理局长。弗里的继任者罗伯特·米勒于“9·11”事件之前不久才刚刚上任。
司法部准备了一个2003年财政年度预算草案，它仍然与待定的2002年财政年度方案中的反恐资金水平持平而没有增加预算资金。皮卡德要求对反恐加强投入，但司法部长于9月10日驳回了申请。
阿斯克罗夫特使从其前任就开始的争论得以延续，这就是关于是否要修改以及如何修改1995年程序的问题。该程序调整的是联邦调查局与司法部刑事犯罪处之间情报分享的问题。2001年8月，阿斯克罗夫特的副手拉里·汤普森签发了一个重申“1995年程序”的备忘录，并且明确指出，联邦调查局应当立即将“任何根据联邦法属于重罪”的证据向司法部的刑事犯罪处报告。“1995年程序”一直到“9·11”事件发生后还有效力。
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（4）
秘密行动与“捕食者”计划
2001年3月，赖斯要求中央情报局为在阿富汗的秘密行动准备一系列新的文件。根据赖斯的回忆，这个想法是由克拉克和国家安全委员会负责情报的高级官员玛丽·麦卡锡提出来的，一直与援助北方联盟和乌兹别克斯坦的议案联系在一起。赖斯认为文件草案提供了“加固的楔子”，取代了克林顿政府时期的一系列文件。事实上，中央情报局起草了两份文件。一个是有关援助塔利班政权之反对者的决定草案，另一个是通告备忘录草案，它包括更多无限制性的授权术语，即授权根据不同情况可以采取致命的方案。特尼特于3月28日将这两个草案转交给了哈德利。中央情报局在给特尼特的短信中劝告他，“根据国家安全委员会要求准备草案，而这些草案会有助于决策者评估其方案；每一个文件都应当为中央情报局提供出法律允许的最大可能的自由裁量权”。在会上，特尼特认为，先要制定出一个政策，然后才能决定授权实施。哈德利同意这个观点，通告备忘录草案因此被搁置了起来。
随着政策审查继续进行，阿富汗秘密行动的计划被包括进总统指令草案中，作为“消除‘基地’组织威胁”的情报活动方案的“附件A”的一部分。2001年夏天，争论主要集中在给予本·拉丹致命打击的一个新方案上，即“捕食者”的武器装配问题。
新政府的头几个月里，涉及“捕食者”的问题越来越成为争论的焦点。克拉克赞成一旦天气允许就应当让“捕食者”立即在阿富汗上空继续执行任务，希望它们仍然能够为使用巡航导弹打击本·拉丹目标提供“可靠的情报”。得知空军正在考虑给“捕食者”装配导弹弹头，克拉克更加热心于对“捕食者”的重新装配。
反恐中心负责人科弗·布莱克反对部署“捕食者”用于侦察目的。他说塔利班于2000年秋季已经发现过“捕食者”并紧急起飞米格战斗机来对付“捕食者”。布莱克希望等给它装配好武器后再说。他写道：“如果在美国有线新闻网的画面中出现了塔利班军人炫耀一个被烧焦的‘捕食者’的场面，与通过它所可能获得情报的侦察价值相比，我宁愿不冒这个险，选择我们不得不终止计划的可能性。”联席会议上的军官也有这种担心。至于次长委员会在2001年4月30日的会议上，是否会同意重新使用侦察机，也还有一些争论。总而言之，赖斯和哈德利最终也赞同中央情报局和五角大楼的观点，推迟部署侦察机直到“捕食者”被装配好武器。
中央情报局高级官员也看到了武装“捕食者”的一些问题，而克拉克甚至布莱克和查尔斯·艾伦都喜欢淡化这些问题。首先，其中一个问题就是资金（这个问题也存在于侦察飞行本身）。一架“捕食者”的价值大概是300万美元。如果中央情报局将“捕食者”用于其自己的侦察或者秘密行动目的，他们可以从空军那里借，但如果发生飞机坠毁，还不清楚空军是否会承担这个损失。国防部副部长沃尔福兹的立场是，中央情报局应当支付这笔资金，而中央情报局则不同意。
其次，特尼特特意提出了一个问题：作为中央情报局局长的他，是否可以操纵一架武装“捕食者”？他对我们说：“这是一个新问题。”特尼特标出了它的主要问题：指挥链条是什么？谁来发射？如果中央情报局越过正常的军事指挥和军事控制，美国的领导人会感到舒服吗？查尔斯·艾伦告诉我们，当这些问题在中央情报局讨论时，他和局里的执行局局长克龙盖德曾经说过，他们中的每一个人都乐意扣动“捕食者”的扳机，但特尼特很震惊，告诉他们说，他们没有这个权力，包括特尼特自己。
第三，“捕食者”携带的海尔法弹头还需改进。它本是用来攻击坦克而不是袭击人的。它需要改造为能以不同的方式引爆，而且它应当具有极其准确的打击目标能力。根据空军在2001年中期拟订的“捕食者”状况，其装配的导弹还不能击中一辆行驶中的车辆。
白宫官员曾经观看了“捕食者”发回的关于“身穿白袍的人”的录像。7月11日，哈德利想加快这个武装系统的准备工作。他指示麦克劳克林、沃尔福兹和联席会议副主席理查德·迈尔斯至迟于9月1日前部署好能够装配武器的“捕食者”。他还指示他们在8月1日前拟定一个费用分担协议。赖斯告诉我们，哈德利的这些解决方案都失败了，她接下来不得不亲自介入。
8月1日，次长委员会再次讨论了武装“捕食者”的问题。他们得出结论认为，中央情报局使用“捕食者”杀死本·拉丹或者他的助手是合法的。这样的打击只能作为自卫，而不能违背“执行令”12333号关于暗杀的禁令。最大的问题即由谁付钱、由谁授权打击、由谁扣动扳机。这些问题由部长们解决。国防部代表没有对这些问题表明立场。
中央情报局的麦克劳克林也没有发表看法。当哈德利分发备忘录试图让次长们达成协议时，麦克劳克林送还了备忘录并对费用分担问题书写了意见：“在作出让武装‘捕食者’执行任务的决定之前，进行这样的投资是否恰当，我们觉得还有疑问。”对克拉克来说，这几乎就是最后的救命稻草。他愤怒地要求赖斯给特尼特打电话。克拉克写道“基地”组织是不是一个值得打击的威胁，中央情报局的领导对此必须得出肯定的结论，并结束其犹豫不决的态度。
不过，这些争论对于使“捕食者”进入战斗的准备工作影响甚微，既不会提前也不会延后。这取决于军官和工程师们。约翰·江珀将军曾在欧洲指挥美国空军并看到过“捕食者”在巴尔干地区用于侦察。他启动这个计划并研究武装这种战斗机。2000年他返回美国后成为空军司令部司令，直接负责这个项目。
还有许多技术上的难题，尤其是关于海尔法导弹问题。春季进行的空军试验还不充分，因此导弹试验还需要继续进行，还有些改进需要在夏季作出。江珀告诉我们，即使那时候，装配上的问题仍然还存在。不过，空军的工作进展非常快。江珀对我们说：“在现代，自从80年代以来，如果你发现还有比这更快的，我会感到震惊。”
第六章 从威胁到威胁新政府的策略（5）
2001年9月
9月4日，部长委员会首次就“基地”组织问题召开会议。在这一天，克拉克交给赖斯一封充满激情的私人短信。他批评了美国过去和现在的反恐工作。他写道：部长们面临的“真正问题”是我们是否在很严肃地处理“基地”组织的威胁问题……“基地”组织是不是一个重要问题？……决策者们应该想像一下这样的情形：未来有一天，反恐安全小组没能成功地阻止“基地”组织的袭击，成千上万的美国人在许多国家包括在美国本土被袭击身亡。那时，这些决策者们会希望他们早一点应做些什么呢？而这一天可能在任何时候发生。
克拉克然后提到“科尔”号事件。他写道：“美国海军驱逐舰‘科尔’号在上届政府期间遇袭的事实，并不能免除我们对袭击事件作出反应的责任。‘基地’组织和塔利班的许多人可能已经从‘科尔’号事件中得出错误的结论：他们可以杀死美国人而不会受到美国的报复、不需要为此付出代价……人们原本以为，一个价值25亿美元的驱逐舰因被炸了一个大洞而被毁，加上17条水手的人命，五角大楼早已想报复。然而，这里却经常谈论在阿富汗没有值得打击的目标，并说‘巡航导弹比恐怖分子营地的丛林健身房和泥巴房子值钱得多’。”克拉克不理解，“我们明明知道‘基地’组织训练营里的人正在训练如何杀死美国人，为什么我们还要让它们大规模地存在？”
对于中央情报局，克拉克警告说，他们“在被动攻击性行为方面自以为是”，这种官僚体制会抵制总统指令对国家新安全计划筹措资金，使其成为一个“只说话不做事的空壳”。中央情报局坚持认为，其他的工作重点更加重要。克拉克援引总统布什的话说，“你们想只使拍苍蝇那么大的一点点力气来预防‘基地’组织的每个具体袭击，通过利用情报侦察它们、通过友好政府的警力和情报官员来阻止它们，你们就等着大袭击吧，大量的人员伤亡过后，美国才会采取主要的报复行动”。
赖斯告诉我们，他将克拉克的备忘录看做一个警告，警告自己不要也沾染上官僚体制的惰性。尽管克拉克的争论有影响力，我们还是对他的苦诉有些过激。在国家安全委员会呆了9年之后，他又作了3年多的总统国家安全协调员，他经常没能说服这些机构采纳他的观点，也常常不能说服他的长官制定出他所希望的或者整个政府会支持的方案。
与此同时，另一个反恐老兵科弗·布莱克正为他的长官们召开部长委员会会议作准备。他向特�