僭钡呐肌５堑搅�12月20日，也就是长官会议决定不发动对坎大哈的巡航导弹袭击的第二天，中央情报局的领导们敦促使用更强硬的语言允许部族成员获得报酬，不管他们杀死还是活捉本·拉丹。伯杰和特尼特于是共同致力于将这个思路推而广之。
他们最后达成了一致，正如伯杰向克林顿总统上报的那样，是时候采取非常行动了。新的备忘录应允许中央情报局和部族成员在他们判断活捉确实无法实现的时候可以取本·拉丹的性命（他们似乎当时已经作出了这样的判断）。审核这个新的备忘录草稿的司法部律师对我们说他能想像到的是一群部族成员突袭一个地点，然后就会发生枪战，本·拉丹及其随从将会被活捉，但也许会被杀死。从政府的观点看来，有关武装冲突的法律会将杀死一个对美国有巨大潜在威胁的人定性为自卫，而不是刺杀。在1998年的圣诞节前夕，伯杰给克林顿总统发去了最后的定稿，以及一个解释性的备忘录。总统签署了这个文件。
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应秘密行动（3）
由于白宫认为这个行动高度敏感，只有极少数人对这份授权备忘录知情。伯杰安排由国家安全委员会的法律顾问通知国务卿奥尔布赖特、国防部部长科恩、谢尔顿及司法部部长雷诺，但是他们都没有得到副本。按照法律规定，国会的领导都应收到简报。司法部部长雷诺上书总统表达她的担心，她警告潜在的包括针对某些美国官员个人的报复行为。她并没有提出任何法律层面上的反对。最后，特尼特接到了这份文件的定稿和一纸将会下达给部族的措辞巧妙而谨慎的指令。
特尼特给中央情报局在阿富汗的特工人员下达了命令，要求他们跟部族成员联络并传达总统的授权：美国希望本·拉丹和他的副手被活捉，但是如果抓捕行动不能保证成功，他们可以被干掉。指令还补充说部族成员必须避免不必要的杀戮，如果本·拉丹或是其副手选择了投降，不得将其杀死或实施虐待。最后，如果部族成员的行动不能达到这些要求，他们将得不到任何报酬。
前线特工军官将这些指令一字不差地转达给了部族成员。但是在下达指令前，他说了一番别有含义的话，“上至美国总统，下至平民百姓，每个人都想阻止他（本·拉丹）。”这位军官向他们保证，如果他们能够生擒本·拉丹，他会受到美国法律的公正审判和人道的对待。特工军官报告中这样描述：部族成员说他们“充分理解命令的字面意思、言外之意以及其中体现的精神”，他们的回答是“我们将会尽最大努力活捉本·拉丹，而绝无故意杀他或伤害他的意图”。他们解释说，他们希望能证明他们的所作所为要比本·拉丹和他手下的恐怖分子要文明得多。在递交给西罗恩的一张附条中，部族成员们解释说，如果他们采纳本·拉丹的道德标准，他们“也许早就完成了任务”，但他们的能力有限，更为他们的信仰和尊重的法律所束缚。
西罗恩和“迈克”被部族成员的反应所打动。为此，西罗恩在电报中说，部族成员们并不纯粹是为了金钱才参与行动，他们是为了阿富汗的未来。“迈克”也同意部族成员不愿杀人不是为了拖长他们的表演，“从我们的角度看来”，他写道；“他们的性格特点如此，他们太守规则。”
包括总统和他的国家安全顾问在内的克林顿政府的政策制定班子告诉我们，总统坚决地开展剿灭本·拉丹的秘密行动的目标非常明确：希望除掉他；但这个意图并没有充分表达，中央情报局上下也没有很好地理解。特尼特对他的委员会说，除了在一种特定情况下（详见后），中央情报局只能在抓捕行动中才有权杀掉本·拉丹，中央情报局的高级管理者、策划者以及律师们都确认这种理解。“我们总是谈论如果允许我们杀掉他，一切就会容易得多，”一位前本·拉丹小组的负责人如是说。
1999年2月，另外一份授权备忘录的草稿被交到了克林顿总统手里，这份草稿请求他授权中央情报局给北方联盟下达跟部族成员同样的指令：如果抓捕行动不能保证成功，他们可以干掉本·拉丹。但这次，总统用一些模棱两可的措辞替换了他在12月曾批准过的文件中的一些关键性词语。我们访问的人中没有谁能说清总统为什么这样做。克林顿总统告诉委员会他记不得为什么重新措辞了。
1999年晚些时候，一些涉及面更广的突发事件需要法律机构出面拟文谋求其他人参与合作时，律师们重新使用了1998年8月的措辞，授权只有在抓捕行动中才能使用武力。由于这份1998年12月签署的文件被如此谨慎地对待，而且后来又放弃沿用而是使用了更早的措辞，有理由相信前白宫官员和中央情报局官员在总统是否应该授权中央情报局杀掉本·拉丹的问题上存在着很大的分歧。
这种分歧引起的争论越来越学术化，因为对现有的这方面的法律权限还没有定论。克拉克对伯杰解释，“虽然对中央情报局所属力量采取直接行动的权限有所扩大，他们无意扩大中央情报局的权限”。他补充说，他对中央情报局的印象是他们认为部族成员似乎不愿与本·拉丹做对，因此靠他们完成任务是“不现实”的。此后的事实似乎证明了他的观点：1999年部族成员没有对本·拉丹及其手下发动任何攻击。
部族成员仍然十分积极地帮助收集情报，他们提供的有关本·拉丹的行踪的信息可靠，但不具预见性。中央情报局还尝试过使用其他方法提高对本·拉丹行踪的掌握，比如特尼特主管情报收集的副手、不屈不挠的查尔斯·埃伦提倡的方法——“全体出动；全力以赴；全天候工作”。这种努力或许是有效的。在克拉克1999年1月12日给伯杰的信中，他说中央情报局对于部族的情报越来越相信，而在12月20日的时候，他们还没有什么信心。
1999年2月，埃伦建议使用U—2侦察机执行一次飞行任务，从外部侦察阿富汗，从而获取当地部族所提供的情报覆盖地区的轮廓。克拉克对这种计划感到紧张，因为他一直担心本·拉丹会躲到更难找的地方去。他致信副国防安全顾问唐纳德·克里克说，有可靠消息报告本·拉丹已与伊拉克官员接触过，伊拉克方面“有可能会向他提供避难所”。其他的消息称，塔利班的一些领导，尽管不包括奥马尔在内，也已经催促本·拉丹前往伊拉克。如果本·拉丹真的转移到伊拉克，克拉克写道，他的恐怖组织就会与萨达姆勾结起来，找到他将变得“基本不可能”。他声明，最好是在阿富汗就彻底解决问题。伯杰建议只派一架U—2侦察机，但克拉克对此还是反对。他写道：使用U—2侦察机需要得到巴基斯坦方面的同意，而“巴基斯坦的情报机构跟本·拉丹是串通的”。一得到使用U—2侦察机的消息，他们就会警告本·拉丹美国已经准备好了要展开轰炸行动。“得到了这样的消息，狡猾的本·拉丹就可能溜到巴格达去。”尽管国家安全委员会的布鲁斯·里德尔也对伯杰说，萨达姆是希望本·拉丹去巴格达的，伯杰还是批准了有条件的单架U—2侦察机的使用。不过，与此同时，埃伦研究出了另外的途径，得到了他想要的信息。因此，U—2侦察行动最终没有付诸实施。
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应寻求新的出路（1）
“采取巷战？”
从1998年8月发射巡航导弹攻击那天开始，谢尔顿将军制定了一系列的攻击计划，并且开始思考优于这种攻击的方式。第一次攻击的代号为“深远影响”，接下来系列攻击的代号为“无穷决心”。
当时；对阿富汗所有的武装行动都在津尼将军的统一指挥下。所以，这一袭击行动也在其军事计划中。津尼远远不如科恩和谢尔顿那样热衷于巡航导弹袭击计划。他知道“战斧”并不是每次都能击中它的目标。在8月20日的袭击后，克林顿总统不得不给巴基斯坦总理谢里夫打电话就导弹误杀巴基斯坦村民一事致歉。谢里夫在指责美国滥杀无辜的同时，也只能试图理解和接受。
津尼担心本·拉丹不久后将会居住在城市里。如果这样的话，美国的导弹将会伤害到大量无辜的阿富汗人。同时，他还担心巴基斯坦当局没有被给予足够的警告，他们会认为导弹是从印度发射来的，从而采取一些大家会为之感到遗憾的行动。津尼在其军事职责范围内就美国政府发射导弹的潜在影响进行讨论，他发言说：“对美国政府而言，发射一颗导弹是很容易的事情，对他们没有任何影响。而我们却还得留在被轰炸过的地方。”
津尼认为针对这一问题，最重要的解决办法是培养周边国家，比如乌兹别克斯坦的反恐怖能力。但是他声称，由于部分国家仍然实行专政，他可能无法引起美国政府的关注并得到经费支持。
1998年12月，考虑到巡航导弹带来的附带损害这一重要因素，谢尔顿和五角大楼的官员们决定不使用它袭击坎大哈，而是采用一种型号为AC—130的武装直升机。AC—130被称做“幽灵”，它能飞得很快很低，躲过雷达的探测，通过精密的电子设备精确地到达目的地。因此，用它来执行这样的特别任务非常合适。由于它能比巡航导弹更准确地到达目的地，它能将袭击带来的附带伤害减小到最低。在向克拉克简单介绍了一下情况后，谢尔顿满怀希望地给负责袭击计划的津尼和彼得·斯库麦克尔将军下达了指令；作出全套方案，用AC—130攻击本·拉丹在阿富汗的大本营和“基地”组织。于是津尼和斯库麦克尔将军作出了使用“幽灵”的作战计划。
尽管伯杰和克拉克都一再表示出对“幽灵”作战计划的兴趣，但是AC—130却始终没有配置到位。当时，克拉克写道，津尼反对他们的计划，约翰·马赫尔是这次行动的副总监，也同意这种说法。津尼本人回忆不起他曾经阻挠过这次计划。他说他完全理解这一计划，但他认为实际得到的情报不足以支持AC—130的实际行动。而斯库麦克尔又说，他认为AC—130方案是可行的。
对于两位将军不一致的回忆惟一合理的解释是，他们都郑重地考虑过这个计划。他们认为在中东或南亚部署这样的行动需要充分的准备。AC—130的随机燃料只能让它们坚持2000里多一点的飞行距离，因此，需要建立基地来为飞机添加燃料。同时，还需要建立搜索和救援的后备队伍。这些都需要在政治和军事上予以更广范围地部署，比如，在巴基斯坦或其他邻近国家建立基地，同时还要解决飞越别国领空的问题。从来没有人把这样的问题摆到桌面上谈。因此，津尼担心AC—130仅仅被用来做一次快攻；斯库麦克尔认为“幽灵”计划切实可行；这一计划下所有的基础性问题都没有得到很好的解决。计划就此搁浅。
在这一军事计划中的地面战部分也发生了同样的情况。部分军官，如斯库麦克尔希望能够用地面战将本·拉丹和“基地”组织引出来。当时；特殊军事行动被指定为“辅助行动”，而不是“被辅助的行动”，意思是：它被作为支持指挥官的一部分，而不是对付“基地”的一个有着自己的一整套计划的独立行动。斯库麦克尔、谢尔顿和科恩提议，让特殊军事行动成为“被辅助的行动”，但这一提议没有得到采纳。斯库麦克尔说，他本应该采取俘获“基地”的行动而不是选择服从津尼。陆军中尉，现任武装部副部长和三角洲部队中坚的威廉·博伊金将军告诉我们：“由于缺乏远见和理解，再加上保守，我们错过了很多机会。”
谢尔顿将军告诉克林顿总统，如果没有关于本·拉丹藏匿位置的情报，突袭成功的可能性极低。同时他说，如果总统要他搞地面战诱出本·拉丹，他一定会去做。但是，希望总统一定要对这种军事行动固有的后勤问题有清楚的了解后，再做这样的决定。
特殊军事行动计划被认为是另一个突袭方案——即美国得到可靠情报后采取的一种方案。克林顿总统告诉委员会：“如果我们得到了本·拉丹所在地的可靠情报，我们早就采取行动了。”津尼和斯库麦克尔为了俘获或者干掉恐怖分子，早就做好了冒高风险的部署行动。科恩告诉委员会如果不能确信本·拉丹具体所在位置，就让士兵们采取地面行动，必将导致行动失败并白白浪费士兵们的生命。所有的高层官员们都没有意识到低一级的国防部官员们早在数月之前就做好的雄心勃勃的计划。
在我们的采访中，有部分军官再三把特殊军事行动和沙漠计划，以及1980年在伊朗营救人质的失败行动相提并论。
他们对突袭行动都持怀疑态度，认为这样的行动是复杂的并且高风险的。这样的行动需要行动区域军事基地作支持，但是却没有得到相应支持。巴基斯坦武装力量中的塔利班分子肯定会警告本·拉丹及他的同党美国将采取的行动。建立军事基地有很大的局限性，还有一种方法是派遣航空母舰从波斯湾出发，飞机在船航行至阿拉伯海上后从船上起飞，这种方法在“9·11”事件后被使用过。这种方法要飞越不同国家的领空，但未必这些国家都理解美国所做的努力并给予支持。
然而，如果针对这些障碍作出一定的解决方案，再加上长期秘密军事活动的配合，也许是能够获得情报、找到机会的。一位特别军事行动负责人说，他认为可靠的情报意味着：“你要告诉我是什么行动，我才能告诉你相关的情报。”然而，由于前面提到过的那些困难和行动本身可能失败这两点，行动的风险仍然存在。我们没有找到证据说明运用特别军事力量来进行的长期政治军事行动是由参议院小组会议分析提议的，尽管通常这样的能力需要在国防部磨砺10年才能具备。
有些官员认为，这样的争论就好比平民百姓会议却提出莽撞的话题，而军事会