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第五，在某些问题上，国会因为忙于其他重点工作，没能就“9·11”事件前几个月内出现的威胁采取行动。负责航空监督的委员会把主要精力放在机场的交通拥挤和航班的经济卫生上，而没有放在飞行安全上。负责监督移民归化局的委员会精力集中在西南边界上，而不在恐怖主义上。司法部官员告诉我们，负责监督联邦调查局的委员会将精力完全限定在信息技术发展所需要的拨款上，部分是因为对联邦调查局处理这些项目的能力的关心。负责南亚事务的委员会花去了20世纪90年代的10年时间把精力集中在对巴基斯坦施加制裁上，使总统没有办法来改变“9·11”事件之前的巴基斯坦政策。负责监督国防部的委员会很少注意发展对恐怖主义的军事行动和改革处于困境中的情报系统。所有的委员会发现他们陷进了预算程序的琐事中，很少有时间来考虑长期的问题，或者许多过去和现在的成员告诉我们的适当的监督行为。
这种趋势只能导致这一结论：国会在“9·11”事件之前几年里在对付恐怖主义事件上反应迟钝，行动不当。立法机构没有调整和重组本机构来应付变动的威胁。它对恐怖主义的关注是偶尔的和零碎的，分散在许多委员会之中。国会对执行机构各部门很少给予指导，也没有对它们进行任何重大的改革，并且没有系统地履行监督权，以发现、应对和尝试解决国家安全和国内机构中存在的许多问题，这些问题在“9·11”事件之后明显表现出来。
虽然个别代表和参议员采取了重要的举措，但是国会对恐怖主义威胁的整体注意水平是很低的。我们检查了从1998年1月到2001年9月针对恐怖主义的听证会的数量。参议院的武装部队委员会举行了9次，4次与对美国“科尔”号军舰的袭击有关。众议院武装部队委员会也举行了9次，其中6次是由反恐的专门监督小组进行的。参议院对外关系委员会和它的众议院对等的机构举行了4次。参议院的情报专门委员会，加上它每年度的全球威胁听证会之外，共举行了8次；它的众议院对等机构大约举行了2次专门针对反恐怖主义的听证会，同时，由反恐怖分子工作小组作简单工作汇报。参议院和众议院的情报小组在“9·11”事件的联合调查之前并没有引起公众和国会对本·拉丹和“基地”的注意，可能部分是因为他们的工作的保密性质所决定。但是在全部委员会中，每个委员会每年都在其权限内举行过几十次听证会，这个数据给人印象并不深刻。恐怖主义是国会负责国家安全的委员会中的第二或第三顺序的重要事项。
事实上，国会明显倾向于抛掉正发生的国家安全威胁问题，将其留给其他机构处理。国会要求外面的委员会来做这个工作，而这个工作处于它自己的监督责任的中心。1141999年开始，这些委员会的报告就提出了很多打击恐怖主义和确保国家安全的建议，但是国会很少关注。大部分影响是在“9·11”事件后产生的。
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应在肯尼亚和坦桑尼亚爆炸事件之前（1）
尽管1995年的国家情报评估报告已经警示人们：一种新型恐怖主义已出现，但许多官员却继续将恐怖分子看做是敌对政府的代表（如沙特阿拉伯真主党代表伊朗政府袭击霍巴塔）或仅是国内犯罪分子（如俄克拉荷马市的蒂莫西·迈克维）。正如我们在第三章已指出的那样，白宫并不是进行反恐方案管理的合适场所。因此，政府就打击恐怖主义所作出的努力本质上应该是个人机构性质的工作。
在1995年和1998年5月下达的就打击恐怖主义的第39项和第62项总统指令中，比尔·克林顿总统一再重申恐怖主义是关系国家安全的问题，而非单纯加强执法的问题。这些指令巩固了国家安全委员会协调国内以及国际反恐工作的权力。委员会的协调工作主要是通过理查德·克拉克和他领导的跨部门反恐怖主义安全小组展开的。在关注非传统性进攻的同时，这些指令把任务分配给各部门并领导它们的工作，但并未具体区分不同类型的恐怖威胁。因此，当理查德·克拉克要督促或是推动各部门采取行动时，真正起决定性作用的经常是国会、五角大楼、中央情报局或是司法部。这些部门的努力有时是积极有效的，从而使恐怖组织的阴谋得以瓦解，恐怖分子也被逮捕归案。但是，在“9·11”事件之前，美国并未将根除“基地”组织当做明确的战略目标。
针对本·拉丹的早期反应
在1996年之前，美国政府几乎还没有意识到本·拉丹是新恐怖主义的发起者和组织者。1993年，中央情报局注意到他曾资助一些在苏丹境内训练的埃及恐怖分子。国务院也发现他为也门的恐怖分子提供资金援助，正是这些也门恐怖分子在1992年制造了一起爆炸事件，旨在杀害美国在亚丁的士兵。国务院的资料甚至显示本·拉丹与纽约地区的“盲人教主”奥马尔·阿卜杜勒·拉赫曼之间有可疑的联系，并加以评论说，本·拉丹似乎“通过致力于资助‘圣战’，来对抗全球范围内的‘反伊斯兰’政府”。在1993年，将苏丹列为支持恐怖主义的国家后，国务院将本·拉丹列入秘密监控名单；倘若他想进入美国，这一举措可以阻止他获得签证。然而，直到1997年，甚至是中央情报局的反恐怖主义中心，也仍然只是将他描述为“极端分子的资助者”。
1996年，中央情报局成立了由12名成员组成的特别部门，以分析关于本·拉丹的情报和谋划对抗本·拉丹的行动。大卫·科恩作为中央情报局行动理事会会长，想尝试着建立一个立足于总部的“虚拟部门”。正如在实地开展工作的部门可以集中关注某个国家那样，这一虚拟部门可以专门收集某一对象的信息并采取相应的行动。国家安全顾问安东尼·雷克曾表达过其对恐怖分子资金状况的特别关注，科恩受此启发，要将这一虚拟部门建设成为一个查找恐怖分子资金往来的单位。但是，他未能在行动理事会中找到合适的官员来运作这一虚拟部门。最后，还是从反恐怖主义中心招募了一位正专门研究伊斯兰极端分子的分析家来从事这项工作。这位分析家对阿富汗的情况特别了解，并已注意到最近关于本·拉丹和所谓的“基地”组织的一系列报道。他向科恩建议该部门只集中关注本·拉丹，科恩同意了他的想法，因而便产生了反本·拉丹工作小组。
年5月，本·拉丹离开苏丹去了阿富汗。几个月后，随着反本·拉丹工作小组的发展壮大，加马尔·阿哈默德·阿·法德尔走进美国驻非洲的一个大使馆，以其本·拉丹前任高级雇员的身份表达了对工作部的忠诚，并使该部收集关于“基地”组织的创立、特点、目标和目的等方面的情报取得了巨大的突破。这些情报因为美国另外一处大使馆从投诚人员那里获得的消息而得到证实。随后在那一年里，情报部门和其他渠道提供了更多的确证材料，包括美国联邦调查局特工和肯尼亚警方从内罗毕的一个“基地”活动小组中收集到的材料。
到1997年，反本·拉丹工作小组的人员认识到本·拉丹绝不仅仅是一位资助者。他们发现“基地”组织拥有一个军事委员会，负责在全球范围内部署对抗美国利益的行动，并想方设法获取核原料。被指派到工作部的分析人员在查看了收集到的信息后发现本·拉丹及其“基地”组织与多起恐怖事件相关，包括分别于1992年和1993年发生的袭击美国在亚丁和索马里的驻军，1994～1995年期间菲律宾发生的马尼拉飞机爆炸阴谋。
反本·拉丹工作小组已经开始计划打击本·拉丹的行动。这些计划不仅针对其实物资产，还针对其资金的来源。最后，这些旨在确认和袭击本·拉丹资金来源的计划却并未展开。
1995年末，此时本·拉丹仍在苏丹境内，美国国务院和中央情报局注意到苏丹官员正与沙特阿拉伯政府商谈驱逐本·拉丹的可能性。美国大使蒂莫西·卡尼鼓励苏丹推动这一进程。然而，沙特阿拉伯人并不想插手有关本·拉丹的事，他们的理由是他们已经取消了他的公民权。
苏丹的国防部长法提哈·额尔瓦宣称：苏丹将把本·拉丹送交给美国政府。但委员会未见到任何可信的迹象表明他们会这样做。大使卡尼也只收到政府督促苏丹驱逐本·拉丹的指令。由于那时没有提出对本·拉丹的明确指控，卡尼大使也没有法律依据来向苏丹人提出更多要求。
我们称反本·拉丹工作小组的负责人为“迈克”，他将本·拉丹去阿富汗看成是好事。尽管中央情报局在前苏联撤退后实质上已经放弃了阿富汗，但在追捕曾在1993年1月枪杀了两名中央情报局人员的米尔·阿玛勒·坎斯归案时，负责该案件的官员还是重建了与阿富汗的联系。这些联系为了解本·拉丹在当地的行踪、商业活动、防务以及起居安排等作出了贡献，并帮助提供了其花巨资赞助塔利班的证据。反恐怖主义中心的负责人——我们称他为“杰夫”，曾对乔治·特尼特局长说，中央情报局的情报资源“几乎能提供本·拉丹在阿富汗的活动和旅行的实时情报”。中央情报局在阿富汗的联络渠道之一是与当地的普什图族聚居区中的某些特殊部族有关的群体。
到1997年秋天，反本·拉丹工作小组已草拟出一份计划，让阿富汗的这些部族去抓捕本·拉丹，并将他送交美国或是某个阿拉伯国家进行审判。1998年初，内阁级部长委员会显然对这一方案寄予厚望。
联邦调查局的纽约实地办公室和美国纽约南区检察官在各自的工作领域内均从中央情报局得到有关本·拉丹的信息。在尚未得到中央情报局的指令时，他们都已着手寻求一个大审判团来指控本·拉丹。反恐怖主义中心也知道了这种情况。结果，最终的指控是本·拉丹阴谋袭击美国的国防设施。大审判团在1998年6月裁定支持这一控诉，但并没有马上公开。直到该年11月才公之于众。
当本·拉丹在1996年5月去阿富汗时，他就成为国务院南亚局关注的对象。那时，正如一位外交官告诉我们的，南亚大体上并不是国务院和政府关注的首要问题。1997年，当玛德琳·奥尔布赖特开始她的国务卿任期时，一份国家安全委员会的政策回顾总结说，美国不仅应该更多地关注印度，还应更多地关注巴基斯坦和阿富汗。在谈到阿富汗时，另外一位外交官说，当时的美国还“没有政策”。
在国务院，对印度、巴基斯坦紧张局势的关注往往压倒了对阿富汗或者本·拉丹的注意。意识到巴基斯坦的不稳定和其境内不断增长的伊斯兰教极端主义后，国务院官员最担心的就是巴基斯坦和印度之间的军备竞赛和可能发生的战争。当两国在1998年5月开始核武器试验时，颇让美国吃惊之后，这些危险就成为国务院每日关注的首要问题。
在阿富汗，国务院试图结束其从前苏联军队撤走后就一直持续不断的内战。南亚事务局相信，由加利福尼亚联合石油公司去修建一条穿越阿富汗全境的输油管道这一项目，对内战中的交战各方可能都会是一个诱惑。当修建输油管道实际上很可能希望渺茫时，负责阿富汗的工作人员希望对输油管道共享利益的前景会吸引交战各方领导人坐下来商谈。在对立的军事派别中，美国的外交官并不看好塔利班。尽管疑虑俱增，外交官们在那时仍然愿意，正如一位官员谈到的，“给塔利班一个机会”。
国务卿奥尔布赖特从未掩饰她认为塔利班是可鄙的这一想法，美国驻联合国大使比尔·理查森于1998年4月带领一支代表团访问了南亚国家，其中包括阿富汗。近几十年来还没有如此级别的美国官员曾造访过喀布尔。理查森大使此行的目的主要是促进谈判，结束内战。考虑到本·拉丹近来公开呼吁所有的穆斯林起来杀害美国人，理查森要求塔利班政府驱逐本·拉丹。塔利班作出回应说，他们并不知道本·拉丹的行踪，并说本·拉丹无论如何也不会成为美国的威胁。
总而言之，在1997年底和1998年春，美国的各主要部门都在努力对付本·拉丹。中央情报局的反恐怖主义中心制定了一项抓捕和将他带离阿富汗的方案。司法部的一些部门也在准备指控他，并试图让他在纽约法院接受刑事审判。与此同时，国务院却是更多地关注如何缓减印度和巴基斯坦之间的核紧张局势，结束阿富汗的内战和改善塔利班对人权践踏的状况，而不是驱逐本·拉丹。另外一位重要人物，美军中央司令部司令，海军上将安东尼·津尼也与国务院有类似的看法。
第四章 对“基地”组织早期袭击的回应在肯尼亚和坦桑尼亚爆炸事件之前（2）
中央情报局制定一项抓捕方案
最初，中央情报局局长领导的反恐怖主义中心及其反本·拉丹工作小组考虑实施一项方案，即当本·拉丹在坎大哈和塔尔纳克农场两地往来时，伏击他。坎大哈是塔利班的首都，本·拉丹有时夜间会在那里；塔尔纳克农场那时则是他的主要住所。不过，阿富汗的几个当地部族却报告说，他们曾尝试过半路伏击本·拉丹，但没有取得成功。尽管怀疑这些部族所讲的故事可能是编造出来的，反恐怖主义中心还是放弃了这项方�