费的管制而无效。
州际商务委员会的例子说明了什么是可以称之为政府干预的合乎规律的历史。一种真实的或想象的灾难，要求人们采取某些行动。于是出现了政治联盟，由真诚而高尚的改革家和同样真诚的有关各方所组成。联盟成员的目标（例如对消费者的低价格和对生产者的高价格）虽然互相矛盾，但却被“公众利益”“公平竞争”等漂亮词藻掩盖了起来。该联盟说服国会（或一个州的立法机构）通过了一项法律，该法律的序言充满了动听的词语，而法律正文则授予政府官员“干某件事”的权力。高尚的改革家们感受到了一种胜利的喜悦，并把他们的注意力转到新的事业上去。有关的各方则尽力确保上述权力为了他们的利益而使用。他们一般都是成功的。成功本身产生了自己的问题，于是通过扩大干预范围来解决这些问题。政府官员分享利益后，甚至连当初的特殊利益集团也不再得到好处。最终的结果往往与改革家的目标完全相反，并且一般说来，达不到特殊利益集团的目标。然而，这项政府活动确立得非常牢固，同时，许多既得利益集团又与它联系在一起，以致废除原有的立法几乎是不可想象的。于是新的政府立法被用来对付由过去立法所产生的各种问题，一个新的循环由此而开始。
州际商务委员会清晰地展示了这些步骤的每一步——从对它的成立负有责任的不同寻常的联盟起，直到因全美铁路客运系统成立而引起的第二个循环的开始。该系统存在的唯一理由是它在许多情况下不受州际商务委员会的管制，因而可以做州际商务委员会不准许单个的铁路公司做的事情。自然，冠冕堂皇地讲，建立全美铁路客运系统的目的是改善铁路旅客运输。这个系统得到了各铁路公司的支持，因为它将允许取消当时存在的许多客运业务。本世纪三十年代出色的和赚钱的客运业务每况愈下，由于飞机和私人汽车的竞争，它变得无利可图了。然而，州际商务委员会却不准许各铁路公司削减客运业务。全美铁路客运系统现在既允许削减客运业务，又对保留下来的那些客运业务予以资助。
假如根本没有建立州际商务委员会而是让市场力量起作用，那么，美国今天就会有一个令人满意得多的运输系统。在竞争的刺激下，铁路行业会取得更大的工艺改革，铁路公司会根据运输量的不断变化对线路进行更为迅速的调整，铁路行业也许会因此而小一些，但效率会更高。旅客运输可能为较少的公众服务，然而车辆和设备则会比现在精良得多，服务也会更为周到和迅速。
同样，由于效率的提高和浪费的减少，汽车货运公司的数目将增加，而运货汽车的数目可能减少。现今的浪费表现在回程放空车，以及州际商务委员会要求一些运输公司采取迂回公路线等方面。汽车运输费用将降低，而服务则更好。凡让领有州际商务委员会执照的公司运送过个人行李的读者，会毫不犹豫地同意上述判断。虽然我们不是商业托运人，但我们猜想他们也会同意上述判断的。
整个运输业的状况会与现在完全不同，也许会更多地采用联合运输方式。近年来，少数赚钱的私人铁路营业项目之一，是同一列火车既运送旅客又运送他们的小汽车。铁道平车运输方式无疑会远为迅速地被采用，而且会出现其他许多联合运输方式。
听任市场力量起作用，很难料想结果会是什么，但这正是让市场力量起作用的主要理由。可以肯定的一点是，如果用户对某项运输业务的评价不高，不愿为它支付价格，或同意支付的价格不能使提供这项服务的人获得的收入高于他从事其他运输业务可能获得的收入，那么，这项业务就无法维持下去。用户和生产者都不能慷他人之慨，来维持一种满足不了上述条件的服务业务。
食品和药物管理局
与州际商务委员会不同，联邦政府保护消费者的第二项主要措施——1906年通过的食品和药物法——不是起因于对高价的抗议，而是起因于对食品卫生的关心。当时是揭露丑闻的时代，是记者进行调查的时代。厄普顿·辛克莱被一家具有社会主义倾向的报纸派到芝加哥，去调查牲畜围场的状况。他根据这次调查出版了著名小说《丛林》，他写这部小说本来要引起对工人的同情，但是小说却更多地激起了人们对肉类加工不卫生的愤慨。正象辛克莱当时所说的：“我瞄准的是公众的心，但却击中了公众的胃。”
早在《丛林》这部小说问世并激起公众要求制定有关法律的感情以前，基督教妇女禁酒联盟和全国禁酒协会等组织已经成立了全国食品与药物卫生代表大会（1898年），目的是开展宣传运动，促使国会颁布禁止出售假药的法令。当时出售的大部分假药都掺有大量酒精，因而酒精被当作药品来出售和消费。面对这种情况，禁酒组织怎么能不开展斗争呢。
在这里，特殊利益集团也加入了改革家的行列。肉类罐头厂的老板们“在这一工业的历史中早已意识到，使顾主中毒对他们是无利的，特别是在一个竞争的市场上更是如此，在这样的市场上，消费者可以选择其他厂商的产品。”他们特别担心欧洲各国借口屠宰的牲畜有病，限制从美国进口肉类。他们迫不及待地抓住这一机会，让政府证明他们出口的肉类是无病菌的，而且让政府支付检验费。①
①加布里埃尔。科尔柯《保守主义的胜利》（格伦科自由出版社，1963年），引自第99页。
另一特殊利益集团是药商和医生，他们通过其职业联合会发表意见。同肉类罐头厂的老板相比，或者同州际商务委员会成立时的铁路公司相比，药商和医生的卷入较为复杂，单纯经济方面的考虑较少。他们的经济利益是明确的：如果专卖药和假药由江湖医生或其他人直接卖给消费者，那将同他们的业务相竞争。此外，药商和医生还从职业上关心现有的各种药品，敏锐地知道那些自称能医百病（从癌症到麻疯病无所不医），但实际上疗效甚少的药品给公众带来的威胁。热心公益的精神同自身利益相一致了。
1906年的法令主要限于检查食品和给专卖药加标签，不过由于偶然的原因而不是事先计划，它也管理处方，这一权力是很久以后才加以运用的。食品和药物管理局的前身隶属农业部。大约十五年前，不论是最早的机构还是食品和药物管理局，对制药工业都没有多大影响。
1937年年中磺胺问世以前，几乎没有制造出任何值得一提的新药。其后，一个化学家力图使磺胺对不能服用胶囊的病人发生疗效，结果就发生了所谓“特效磺胺”灾难。他所使用的溶剂和磺胺的化合物证明是致命的。悲剧的结局是“一百零八人死亡——其中一百零七名是服用了‘特效药’的病人，一名是畏罪自杀的化学家。”
①“从上述……经验中，药品制造商认识到了出售这类药物可能担负的责任，因而在投放市场前开始进行安全试验以避免类似事件的重演。”
②同时他们认识到政府的保护对他们可能是有利的。结果，1938年通过了食品、药物和化妆品法令，这一法令把政府管制扩及到广告与商标，并且要求所有的新药品在它们进入州际贸易之前，在安全方面须经食品和药物管理局批准。管理局应于一百八十天以内批准或驳回申请。
①里查德·哈里斯：《真正的呼声》（纽约：麦克米伦公司，1964年），第183页。
②威廉·M．沃德尔和路易斯·拉萨格纳：《管理和药物发展》（美国首都华盛顿：美国企业公共政策研究所，1975年），第8页。
另一悲剧，即1961—1962年的撒利多迈德事件发生以前，制药工业及食品和药物管理局之间具有亲如手足的共生关系。根据1938年法令的规定，食品和药物管理局不准撒利多迈德进入美国市场，只是医生为作实验可以在某种程度上使用这种药物。当一些报告披露了欧洲的孕妇服用撒利多迈德后生下了畸形胎儿的消息时，就连医生也不能以实验为借口使用这种药物了。继之而来的抗议浪潮冲击了1962年的修正案，这些修正案是参议员凯弗维尔1961年对制药工业的调查引起的。上述悲剧还从根本上改变了修正案的攻击矛头。凯弗维尔最初指控的是价格，即价值可疑的药品售价过高——这是关于垄断企业剥削消费者的一般性的抱怨。但国会通过的修正案则把矛头更多地指向质量问题，而不是价格问题。这些修正案“在1938年法令规定的安全检验之上，又加上了功效检验要求，同时取消了食品和药物管理局在处理新药申请书方面所受的时间限制。一种新药只有得到食品和药物管理局的批准，也就是说只有当它认为有足够的证据证明药品符合1938
年法令的安全要求，而且在其未来的使用中可以达到预期效果时，该药品才能在市场上出售。”
①
①萨姆·佩尔兹曼：《药物发明的管理》（美国首都华盛顿：美国企业公共政策研究所，1947年），第9页。
1962年的修正案是同下面列举的一系列事件相一致的，它们使政府的干预活动剧增，同时改变了政府干预的方向。这些事件是：撒利多迈德悲剧；雷切尔·卡森的《寂静的春天》，它发动了环境保护运动；以及有关拉尔夫·纳德的“以任何一种速度行驶都不安全”的辩论。食品和药物管理局促进了政府作用的改变，而且表现得比以往任何时候都要积极主动得多。对于环己基氨基磺酸盐（cyclamates）的禁止以及要禁止糖精的威吓。受到了多数公众的注意，但是，这些决非食品和药物管理局最为重要的行动。
在1962年修正案中达到最高点的那些立法目标。没有人会不同意。当然，应该保护公众免受不安全而没有疗效的药品的侵害。然而，也应该促进新药的发展，应该把新药尽可能快地供应给那些能从新药中得到疗效的人。正象常有的情况那样，一项有益的目标同其他一些有益的目标发生了冲突。一方面的安全与谨慎，可能在另一方面意味着死亡。
重要的问题是：食品和药物管理局的管制在协调上述各个目标方面是否有效，是否有更好的办法来做到这一点。已有人详细地研究过这两个问题。当前，已有大量证据表明，食品和药物管理局的管制是有损于生产的，它阻止生产和销售有用的药物带来的害处，大于它禁止出售有害的或无疗效的药物带来的好处。
政府管制对新药品的创新率产生了极大影响：1962年以来，每年推广的“新化学物质”的数目下降了50％以上。同样重要的是，对一种新药品说来，得到批准要花长得多的时间，而且，发明一种新药品的费用增加了许多倍。费用的增加是同政府批准时间的拖延有一定的关系。根据五十年代和六十年代初期的估计，当时发明一种新药品的费用约为五十万美元，从试制到投入市场约需二十五个月。如果计入自那时以来的通货膨胀率，现在发明一种新药花费一百万稍多一点美元也就够了。但1978年“要使一种新药进入市场，得花费五千四百万美元，需要大约八年的努力”——也就是说所需费用增加一百倍，所需时间增加三倍，而与此相比，一般物价则仅仅上涨了一倍。①其结果是，各医药公司在美国已没有力量来为患有罕见疾病的病人发明新药品，它们越来越多地依赖销售量大的药品。长久以来在新药品发明方面居于首位的美国，现在迅速地落到了后面。而且，我们甚至不能从国外发明中得到充分的好处，因为食品和药物管理局往往不承认国外有关机构对药品性能的鉴定。最后的结果很可能同铁路客运一样，对新药发明也实行国有化。
①沃德尔和拉萨格纳对五十年代和六十年代早期的估计：《管理和药物发展》，第46页；拉萨格纳对1978年的估计：《药物发展前途未定》，载《药物知识与临床配药学》，第13卷（1979年4月），第193页。
由此而产生的所谓“药品时滞”，表现在美国和其他国家之间在药品供应上存在的差异。例如，罗彻斯特大学药品发明研究中心的威廉·沃德尔博士提出的一份详尽研究报告表明，许多在美国买不到的药品在英国可以买到，而在英国买不到的药品在美国同样难于买到，而且在上述两个国家，可买到的药品投入市场所需要的时间，平均算起来在英国要快一些。沃德尔博士在1978
年说：
某些很有疗效的药品在美国买不到，但在世界其他地方如英国却可以买到，如果调查一下的话，就会发现，许多美国病人正是因为缺乏这些药品在忍受病痛的折磨。例如，有一两种称为贝他——封阻剂（Beta
blockers）的药品，现在发现它们能防止心脏病患者因突然发病而死亡，也就是说能够防止冠状动脉因心肌梗塞而死亡。假如在美国有这类药品，它们一年中可以拯救上万条生命。在1962年修正案通过后的十年里，医治高血压——即为了控制血压——的药品在美国没有一种得到批准，而英国却批准了好几种。在全部心血管领域，从1967年到1972年的五年期间，仅一种药品得到了批准。这是与食品和药物管理局在组织机构上存在的众所周知的问题相联系的。
与病人有关系的是，治疗方案过去常常由医生和病人来决定，而现在则越来越多地由联邦一级的专家委员会来决定，这些委员会及其上属机构——食品和药物管理局—一非常偏重于避免危险，以致使我们常常能够得到较为安全的药品，但却得不到有效的药品。最近我从上述一些诸询委员会那里听到一些值得重视的言论。它们在考虑某些药品的取舍时经常说，“患有如此严重的疾病的人不多，无需在市场上广泛出售这种药品。”如果你努力干的事情，是为了全体居民的利益而把药品的毒性减到最小程度，那是很好的；然而，如果你碰巧是那“人数不多的病人”之一，也就是说你患有一种极为严重的疾病或一种很罕见的疾病，那么你则交了恶运。
假定所有这一切都是事实，那么不让危险的药物进入市场，防止撒利多迈德这种药物引起一系列灾难�