种利益而来的。“你们往对面村子里去、必看见一匹驴拴在那
里、还有驴驹同在一处、你们解开牵到我这里来，”（见《新
约马太福音》第ｘｘｉ章第２节）是命令，因为他们做那事的理
由是根据他们的主的意志而来的，但“你们各人要悔改、奉
耶稣基督的名受洗”则是意见，因为我们应当这样做的理由
只是为了我们自己的利益，而不是为了全能的主的任何利益；
全能的主不论我们怎样叛变都是我们的王，而我们自己则除
开这样做以外就没有方法避免由于自己的罪而将要遭受的惩
罚。
建议与命令的区别现在已经根据建议的性质（在于提供
者所提出的行为之必然或可能的后果使听取建议的人受到利
益或损害）推论出来了，参议人员的适与不适也可以用同样
的方式推论出来。因为经验不过是先前所见到的行为的结果
的记忆，而建议则只是将这项经验告知别人的语言。建议的
优缺点和知慧相同。对于国家法人说来，参议人员就是在记
忆和心理讨论上为它服务。自然人和国家之间虽然有这一类
似之点，但却连带有一个很重要的不同之点：——自然人的
经验是从感官的自然对象上获得的，这种对象在他身上发生
作用时本身并不具有激情或私利，但为国家的代表者提供建
议的人却可能有、而且常常有其个人的目的与激情，使他们
的建议经常受到怀疑，而且许多时候甚至是不忠实的。因此，
我们便可以规定良好的参议者的第一个条件为：“本身的目的
与利益不能和对方的目的与利益相矛盾”。
其次，参议者的职务是在审议一种行为时，以能使对方
更真实而明确地了解情况的方式将行为的后果明白地显示出
来。因此，他提出建议的方式就应当使真理最为明白地反映
出来；也就是说要在证据允许的范围内，尽可能运用牢靠的
推理和有意义与确切的语言。因之，那些从书本上的例子里
或根据书本的权威得出的、根本不能作为善恶的论据而只能
作为事实或意见之佐证的轻率而不明确的推论，那些易于激
动感情的模糊、混乱和含混不清的表达方式以及一切隐喻式
的语言都是和参议者的职务不相容的，因为这种推理和表达
方式只能用来欺骗或使对方迷失自己的目标。
第三，由于提供建议的能力是从经验和长期研究中得来
的，而任何人都不能认为对一个大国的管理所必需知道的一
切事务都具有经验；因此，除开自己十分精通而又经过深入
思考与研究的事情以外，任何人都不能认为是一个良好的参
议者。鉴于：国家的职责在于安内与攘外，因此我们发现：它
对于人类的性情、政府的权利以及公平、法律、正义和荣衔
的性质等等都需要广博的知识，这一切知识不经研究是无法
获得的。同时，对于本国和邻邦的国力、财富、地理情况以
及可能以任何方式侵扰本国的外国的意向与企图等等也需要
有渊博的认识，而这一切不具有丰富的经验是办不到的。这
些事情非但是整个说来，而且是每一种细节都需要有年纪的
人穷年累月的考察，与非同寻常的研究。正像我在前面（第
八章）所说的，建议所需要的智慧是判断。在这一点上，人
与人之间的差异来源于不同的教育，某些人从事一种研究或
业务，另一些人则从事另一种研究或业务。做任何事物时如
果有颠扑不破的法则可循，像机械和建筑中的几何法则那样，
那么所有的人的经验都抵不上学习或发现这种法则的人的意
见。而在没有这种法则可循时，那么在特种业务中经验最丰
富的人其判断也最好，因而也是最好的参议者。
第四，要能够对国家提供有关他国事情的建议，就必须
熟悉来自该国的情报与文献，以及两国之间的一切条约与其
他国家事务的记录。这种事情除开国家代表者认为适宜的人
以外没有人能做。根据这一点我们就可以看出，没有被召请
去提供建议的人，在这些事情上就不可能提出好建议来。
第五，假定参议者的人数能配合需要，那就最好是分别
地听取他们的建议而不要聚在一起听取，其理由如下：第一，
分别听取时所得到的是每一个人的意见，而聚议一堂时则许
多人只是唯唯诺诺地提出意见，或是自己的手足不随着自己
的意识转，而是听旁人一大套滔滔不绝的言词支配，因为他
们怕提出反对意见后使已经发言的人或整个会议感到不高
兴，还有些人则是怕自己显得比赞成相反意见的人在理解上
更迟钝。其次，多数人聚议时就不能不有某些人的利益和公
众利益相冲突，这些人由于自己的利益就会感情激动、感情
激动时就会滔滔不绝地大放厥词，而这样就会吸引起他人也
持同样的意见。因为人们的情绪在分开时是温和的，就像一
根燃木之火一样；但聚在一起时就会柴多火焰高了。特别是
当他们互相以言词进行攻击时，更会在提意见的名义下，使
全国陷于烈焰之中。第三，分别听取每一个人的意见时，如
果有必要就可以经常打断对方、提出反问，以便研究他所提
供的意见的理由是否正确、或者有多大的可能性。但当许多
人一起聚议时就办不到这一点。在这种场合，人们在每一个
困难问题上都会因为议论庞杂而感到惊奇诧异、头晕目眩，了
解不到他所应当采取的办法。此外，许多人被召聚议时就不
可能没有一些人野心勃勃，想让人家认为自己口才出众，而
且精通政治；于是提出意见时就会不考虑所提的事情，而只
顾把一些从书本上找来的五花八门的破布碎线凑成五彩缤纷
的讲词让人家喝彩。这些至少是不相干的事情，占去了认真
商议的时间；但以秘密的方式个别听取意见时，这种情形就
容易避免。第四，审议公共事务时常常有需要保持秘密的，许
多人提建议，尤其是聚议一堂时就很危险；因此，大的会议
就有必要把这类的事交付给最精通而又最忠诚可靠的少数人
处理。
总起来说，试问在儿女婚嫁、土地处理、家务管理、私
人财产经营等问题上希望或愿意接受参议者为之操心的人
中，有没有人十分赞成找许多参议者开大会听取意见呢，特
别是如果这些人中有的人不愿看见他家道富裕时就更难说
了。一个人如果由许多慎重的参议者协助办事，并全都就各
人的专长分别征询意见，那就是最好的办法；正像打网球时
运用能干的副手并把他们放在适当的位置上一样。次好的办
法是像那些完全没有副手的人一样仅仅依靠自己的判断。但
如果一个人在事业中被一整套参议意见所左右，而这种意见
则除非赞成者占多数就无法通过，其执行一般又都由于嫉妒
或利益而受到反对方面的阻挠的话，那么他所用的办法就最
差。就像一个人去打球一样，虽然陪同去的选手很好，但却
是坐独轮车或其他本身很笨重的交通工具去的，同时驾车的
人意见和动作又不协调，以致更加迟缓。这种情况插手的人
愈多就愈坏，其中要是有一个人或几个人希望他失败时就坏
到极点了。多人之眼胜于一人之目这话虽是确实的，但对许
多参议者而言却不能这样理解，唯有最后决定权由一人掌握
时才是这样。否则由于许多眼睛看同一事物时视线不同，往
往会看偏到自己的利益方面去了。那些不愿意偏离目标的人，
四处观看时虽是用两只眼睛，但描准时却从来就只用一只眼。
所以一个大的民主国家之所以得以保存，或因外敌当前使之
团结、或因其中某一杰出人物的声望足以号召群伦、或因少
数人秘密咨商，或因势均力敌的党派互相畏惧，但从来不是
由于会议上公开商议。至于极小的国家则无论是君主国还是
民主国，要使它的生存超出强大邻邦对之心怀妒忌的时限，那
是任何人类智慧也办不到的。
第二十六章 论民约法（市民法）
我所谓的民约法指的是成为一个国家的成员就有义务要
服从的法律，而不是成为某一个国家的成员才有义务要服从
的那种法律。因为关于特殊法律的知识，属于以研究各该国
法律为业的人的范围，但关于一般民约法的知识则是大家共
同的。古罗马法被称为他们的市民法，是从城邦一字而来的，
而城邦的意义就是国家。罗马帝国治下受该法管辖的国家至
今仍然保留着他们认为适宜的部分，并把这一部分称市民法，
以别于他们本身其余的国法。但我在这儿所要谈的却不是这
种法律，我的目的不是要说明某地的法律情形如何，而是要
说明法律本身是什么，就象柏拉图、亚里士多德、西塞罗和
许多其他不以研究法律为业的人所做的那样。
首先可以明显地看出的一点是：法律普遍说来都不是建
议而是命令，也不是任便一个人对任便另个人的命令，而是
专对原先有义务服从的人发布的那种人的命令；至于国法则
只是加上了发布命令的人的名称，这就是国家法人。
考虑了以上的情形之后，我便对约法提出以下的定义：约
法对于每一个臣民说来就是国家以语言、文字或其他充分的
意志表示命令他用来区别是非的法规；也就是用来区别哪些
事情与法规相合、哪些事情与法规相违的法规。
这一定义中没有任何地方不是一目了然的。因为每一个
人都可以看出，有些法律是对全体臣民普遍发布的，有些是
对某些地区发布的，有些是对某些职业发布的，还有些则是
对某些人发布的。因此，这些法律便只对法令所指的每一个
人说来是法律，对其他人都不是法律。同时，法律就是关于
正义与不义问题的法规，被认为不义的事没有一种不是和某
些法律相冲突的。还有一点是，除开国家以外就没有人能制
定法律，因为我们只是臣服于国家。法令还必须用充分的表
达方式表达出来，否则人们就不知道怎样服从。因此，根据
这一定义，作为必然结论所推论出的一切便都应当认为是真
理。现在我打算从这里面推论出以下各点：
１．在所有的国家中，不论主权者像君主国家中那样是一
个人，还是像民主与贵族国家中那样是多数人组成的会议，都
唯有主权者能充当立法者。因为立法者就是制定法律的人，然
而又唯有国家才能规定并命令遵守我们称为法律的法规；因
之，国家便是立法者。但国家不是人，除开通过代表者以外
也无法做出任何事情；而代表者就是主权者，所以主权者便
是唯一的立法者。同样的道理，已订立的法律除开主权者以
外便没有人能废除，因为一种法律除非用另外一种法律禁止
其执行，否则就无法废除。
２．国家的主权者不论是个人还是会议，都不服从国法。
因为主权者既有权立法废法，所以便可以在高兴时废除妨碍
自己的法律并制订新法，使自己不受那种服从关系的约束；这
样说来，他原先就是不受约束的。因为愿意不受约束就可以
不受约束的人便是不受约束的。而且任何人都不可能对自己
负有义务，因为系铃者也可以解铃，所以只对自己负有义务
的人便根本没有负担义务。
３．当老习惯取得了法律的权威时，这权威不是由于时间
长而来的，乃是由于主权者的缄默不言说明了自己的意旨而
来的，因为缄默有时就表示同意。当统治者在这方面不保持
缄默时，它就不能成为法律了。因此，如果主权者不以自己
目前的意志、而以原订的法律作为某一权利问题的根据时，时
间的长短不能妨碍他的权利，这问题只能根据公道的原则加
以判断，因为有许多不公正的行为与判断都是年湮代远而行
之无禁的。除开合理的习惯以外，法律家都不认为是法律，而
不良的习惯则应当废除。但哪些是合理的、哪些应废除，则
要由立法者——主权议会或君主加以判断。
４．自然法和民约法是互相包容而范围相同的。因为自然
法就是公道、正义、感恩以及根据它们所产生的其他道德，正
象我在第十五章末所说的，这一切在单纯的自然状况下都不
是正式的法律，而只是使人们倾向于和平与服从的品质。国
家一旦成立之后，它们就成了实际的法律，在这以前则不是；
因为这时它们成了国家的命令，于是也就成了民约法，强制
人们服从它们的乃是主权者。因为在平民的纠纷中，要宣布
什么是公道、什么是正义、什么是道德并使他们具有约束力，
就必须有主权者的法令，并规定对违反者施加什么惩罚，这
种法令因之便是国法的构成部分。因此之故，自然法在世界
各国便都是国法的一个组成部分。反过来说，民约法也是自
然指令的一个组成部分。因为正义——履行信约并将每一个
人自己的东西给予他自己——是自然法的指令，而国家的每
一个臣民又都订立了信约要服从国法（要不是像聚会推选共
同的代表者那样彼此间相互立约，便是像因被武力征服而允
诺服从以获得生命时那样各自与代表者本身立约），所以服从
国法便也是自然法的一部分了。民约法和自然法并不是不同
种类的法律，而是法律的不同部分，其中以文字载明的部分
称为民约法，而没有载明的部分则称为自然法。但自然权利
——人们的天赋自由则可以由民法加以剥夺和限制，甚至可
以说，制订法律的目的就是要限制这种自由，否则就不可能
有任何和平存在。世界之所以要有法律不是为了别的，就只
是要以一种方式限制个人的天赋自由，使他们不互相伤害而
互相协助，并联合起来防御共同敌人。
５．一个国家的主权者如果征服了生活在另一套成文法之
下的人民，事后又按原先的法律施政时，这些法律便成了战
胜者的民约法而不是被征服国家的民约法。因为立法者并不
是那些以其权力最初立法的人，而是以其权力使之现在继续
成为法律的人。因此，一个国家境内如果有许多不同的省份，
而这