947年6 月州选举以后，委员金改由各个州议会选出的议员组成；一年以后，它就被并入一个双占区机构中去了。委员会自始至终都是作构一个咨询机构而存在。但它的影响和威信却不断地得到加强。
在法占区，一个协调的民事行政机关于1946年1 月在科布伦茨开始行使职权。但是，由于法国当局在中央集权问题上的观点依然如故，这个机关从不具有真正的意义，这是不足为怪的。另一方面，相当多的协调工作都由法国人自己去完成。
1946年10月4 日和5 日，英占区和美占区十一个德国州政府的首脑根据他们自己的倡议，在不来梅举行会议。在苏占区和法占区的对等人物也受到邀请，但在最后一刻，前者送来了托辞，后者派来了观察员。会上一致同章，要求盟国管制委员会为全德国建立一个州际委员会和一个议会的时机已经到来。会议还通过一项决议，要求为进行各种贸易交流开放占领区边界，以此作为恢复工商业的第一步。这两项决议对于贯彻他们所提出的政策时将会遇到的实际困难均未多加考虑，因此除在公众中产生一些影响外，结果是一无所获。为了消除在非纳粹化标准和程序问题上的分歧，还建立了一个由每个州各派一名代表组成的委员会。盟国当局没有鼓励——但也没有否决——重复这种试验；1947年6 月6 日在慕尼黑又召开了第二次会议，讨论经济问题。法占区代表没有获准去出席这次会议；而苏占区代表则在其他代表拒绝讨论这个国家的政治统一问题时，退出了会议。会议通过了几项报当含糊的决议，要求盟国澄清德国的政治前途，增加粮食供应，在经济事务上给德国人更多的发言权。这些决议的卖际效果等于零。
从上述情况可以清楚地看出，或许除了在苏占区之外，其他占领区当局对于提供任何中央政府性质的东西这一问题都采取了实验性的和谨慎的姿态。这样做不仅符合波茨坦会议规定的政策；而且英国人和美国人长期202 不愿做出任何事情来减少在占领后期从政治上重新统一德国的机会。可是，另一方面，给予每一占领区某种协调的权力是必要的；甚至法国人也意识到这一点。这个问题不可能指望盟国管制委员会发布指示；法国人以及后期的俄国人准会对任何这样的建议进行抵制。结果，英古区和美占区各自所采取的步骤不相一致，与俄国人的布置也不统一。对德国人来说，这些步骤显得不必要地缓慢而不完整。如果德国人或占领国本身的短期利益是有决定意义的话，早期在尽可能广泛的地区实行集权，本来会有很多好处。但是对于要求把分散作为对付一个强大和独裁政府的解毒剂来说，集权则是完全背遭而驰的。而且，对一个如此羡慕军装的民族，在其生活中灌注一些异样的内容，不是没有道理的。
整个行政问题是一个从盟国管制委员会方面显然得不到丝毫启发的问题。如果人们想到盟国管制委员会成员之间的意见分歧，不仅表现在合宜的组织形式上，而且还表现在对“民主”一词的解释上，这就不足为奇了。唯一稍有意义的决定要算是1945年12月规定六条选举原则的协议。虽然这六条原则在执行过程中是受人称颂的，俄国人却证明这六条原则解释起来可能产生极大的差异。除了波茨坦协定所规定的内容以外，对于哪些权力应属于中央政府和哪些权力应留给州这个基本问题，从未达成协议。当问题提出时，总被一些人零零碎碎地应付过去。这些人与其说是立宪理论和文宪程序的专家。不如说是一批行政官员。他们从德国外部得到的指导，只是分散权力的要求，此外几等于无。除了进行州的划分以外，制订联邦共和国的宪法草案要留待德国人以后去解决。在地方政府部门，引进了许多改革，但站得住脚的却寥寥无几。在这种情况下，付出的辛劳也许好象是不得其所。但是，地方事务的自决是不让中央政府过分强大的最好办法，而抑制中央的权力乃是“占领的基本目203 标”之一，这是毫无疑义的。困难之一是国际力量和经济力量把可以用来说服德国人相信这些变革的价值的时间缩短了。力量在思想还没有足够时间扎根之前，就得撤退。如果说这是不可避免的，那只能提出这样一个问题：战胜国联盟中的任何一个成员国，它的“基本目标”应当是什么？
第二节 政治
在德国重建民主，显然取决于恢复党派制度，而恢复党派制度则是盟国政策的主要特点之一。英美人会促其发展，自不待言；而俄国人也参与并确实领导了这一运动，乍看起来比较使人感到惊奇。的确，早在1945年7 月25日，他们就在全占领区登记共产党员，允许他们重整旗鼓，给予他们可靠的有利条件。但是象在其他“人民民主国家”里一样，他们不想给予共产党员独占的地位。社会民主党、基督教民主联盟和自由民主党不久以后就获准开始活动了。这样做，究竟在多大程度上体现了他们希望按照与其盟国相同的方针来行事，究竟在多大程度上他们急欲在当时建立一套政治机构以便在日后好让他们控制整个德国，那就很难说了。如果两种动机都能使同一行动成为可取的话，他们就可希望干了坏事而被认为是无辜的。他们在别处推行的政策也表明了他们忠于马克思主义的理论和列宁主义的实践，懂得在共产党人牢固可靠地实行专政之前能够取得资产阶级全面合作的种种好处。甚至在一开始，他们就设法让共产党人占据要害职位。
在美占区，各党派于1945年8 月27日获准在县一级建立组织，于1945年11月23日获准在州一级建立组织，于1946年2 月获准在占领区一级建立组织；根据要求，各党派需将各自的纲领呈交占领当局，并且定期汇报活动情况。活动经费的详细来源必须随时提供，领导人的履历要经过周密审查，不管怎样，在一段时间内是如此。未经美国人同意不得召开公众大会。各种政治文献的抄本必须呈送情报管制当局。制服、徽章、袖章等，根据管制委员会命令，均需禁止。总而言之，他们希望各党派宛如缸中金鱼，一举一动不得越雷池一步，尽管当主要政治人物被认为确有真心诚意之时，规章条例可不十分严格执行。1945年9 月14日，陆军元帅蒙哥马利宣布允许各党派在英占区内成立组织，“以便在德国发扬民主精神，为日后进行选举作好准备”。控制各党派活动的20章程与美占区的章程大同小异。在法占区，发展比较缓慢，活动带有条件，要接受德国只应是一个松弛的联邦的原则。
在早期，占领区边界仍被视为次要的问题，除某些地方性的特殊情况外，各党派在三个主要占领区内都是在相似的基础上组成的。这时出现的党派很自然地与纳粹过去所镇压的党派完全一样。共产党和社会民主党具有相当的历史传统，自由党在魏玛共和国时期曾经分裂，后来又成为一个受到欢迎的重新组合的政党。最令人注目的是基督教民主党的崛起，它是战后欧洲的一种普遍现象在德国的反映，即：形成民主党的是基督教而不是天主教，并且包括一个明显的激进派。天主教徒与新教徒联合以达到共同的基督教目标，这种思想是在共同抗击法西斯主义中兴起，并在共同反对共产主义的过程中成熟的。但是这种思想在德国的某些地方却引起了物议：在威斯特伐利亚，个人之间的仇恨以及罗马天主教会内部之间的仇恨，滋长了一种复活旧的中央党的企图。该党由施皮克尔领导，他曾是布吕宁的同事，在加拿大度过了战争年代。在巴伐利亚，新党称为基督教社会联盟。其他主要属于地方性的政党有巴代利亚党、下萨克森国家党和在阿尔弗雷德·洛里茨领导下的经济重建党。洛里茨是个生活丰富多彩的巴伐利亚人，他“时而享受豪华生活，时而饱尝铁窗风味”。这个党在组织方面最明显的特点是不象有些政党公开自称为保守派。但是，这决不是说所有够格参加政治活动的德国人都是进步的，也不是说法国的激进社会党是个具有先进政治观点的党。后来，某些保守党的确出现了，但是它们公开承认它们所自夸的民族主义观点却不为人们所重视，倒是基督教民主联盟和自由民主党吸205 取了保守党思想的主要部分，从而对两党的性质起了相当大的影响。在自由民主党内有一个支派，真诚地信奉传统的自由党原则，包括经济生活不受政府干涉的自由。这就是说它是一个资产阶级派别，大部分是由实业家和职业阶层的人士所组成，他们极力反对社会主义，也同样反对教权，并敌视权力主义思想。但是一部分实业家之所以对自由民主党感兴趣，不是由于信奉自由这个原则，而是希望因此能够得到完全自由以便如愿地经营业务，避免政府用规章约束他们。赫尔穆特·赫尔茨是他们在俄占区的首领，威廉·海勒（1933年以前的自由党员）是他们在西部占领区的首领（后由弗朗茨·布吕歇尔继任）。基督教民主联盟继承了鲁尔和莱茵兰一带中央党的普及工人运动的观点，这与温和的社会主又有所区别，因为他们是基督教徒而不是马克思主义者。这一派在柏林的领导人是雅各布·凯泽。他认为与反动政策性质相同的任何东西在俄占区都是没有希望的。该派在西部的领导人是卡尔·阿诺德，他是杜塞尔多夫的市长。他们的影响在1947年2 月阿赫伦起草的第一个党纲上有显著的地位。党纲上说，每一项经济的目的应当适应国民的需要。他们抨击国家资本主义和私人资本主义，宣扬消灭卡特尔垄断经济，主张工人广泛参与工业管理，提倡有利于公共福利的政府管理方法。由阿登纳博士领导的该党的另一翼则希望用生产和竞争代替福利事业来作为主要经济目的，但在早期，这一派的名声不很大。直到1949年，这一派才成功地说服了该党接受杜塞尔多夫纲领（主要由巴伐利亚工商业部长、新接纳的党员路德维希·艾哈德博士起草）。该纲领把避免通货膨胀置于维持全部就业之上，号召“受物价控制机构支配的各行各业互相合作》。基督教民主联盟，虽然不完全是天主教徒，但是他们一直保持优势，因此在南部和西部势力很强。德国新教徒的主要势力在易北河以东。柏林、萨克森和图林根工业区一直是社会民主党的堡垒。因此，显而易见，只要德国保持分裂状态，基督教民主联盟将是最强大的政党。社会民主党力量的强弱似乎取决于与共产党合作的可能性，或分裂基督教民主联盟并在魏玛路线基础上与其进步一翼联合的可能性。105 除法国外，每一个占领国都与某个政党有特殊的密切关系。英国左翼团体一直把德国资本家不受约束的力量视为德国民族主义的根本原因之一，而且认为，如不经过某种程度的社会改组，稳定与和平的前景是渺茫的。德国社会民主党人支持这样的社会改组，虽然他们以马克思主义为其学说的基础，但英国工党政府同他们却有许多共鸣之处。不少美国人把社会民主党当作仅次于共产主义的祸水，同情自由民主党的经济观点，但是发现基督教民主联盟的一般社会态度与他们最为气味相投，如果他们本身是天主教徒，那么尤其如此。该党与俄国人有千丝万缕的联系，这是不容量疑的。但是德国政治家们却不把外国主子的垂青当作一种纯粹的幸福。社会民主党杰出的领导人库特·舒马赫非常清楚，过去他的党国被贴上国际主义者的标签，其含义是对德国利益漠不关心，因此吃过苦头。他决心不让这类事重演。尽管英国一些大臣与社会民主党的领导人接触频繁，但后者还是不停地要求参与德国政府的工作，虽然在德国崩溃以后，他们一直是灰心丧气的。他们的纲领除了提出推广国有化，进行彻底的土地改革以及通过调整工资和物价来公正分配商品等典型的社会主义要求外，还对祖国的政策提出许多批评。他们要求保证供给足够的食品和燃料，要求民主管理占领区或双占区的行政事务，要求停止解除武装，还要求德国人参与管理钢铁和煤炭工业。他们尤其要求废除古领区边界和重新统一德国。对这类达不到的要求可以用种种现由来反对，但谁也不能把这看成是不合作。共产党人的处境更为困难，原因是俄国人无意容忍他们提出这种公开批评。同时德国的反俄情绪发展得那么快，以致任何同俄国人公开接触的党派，其行动都极为不便。在西部占领区，他们在马克斯·赖曼领导下取得的进展微乎其微，甚至在惨淡的岁月里也是如此。而在东部，工人们却如此地偏爱社会党人，以致俄国人（传说是受谢尔盖·图尔帕诺夫的鼓励）急切地想加以利用。
社会民主党和共产党的联合运动据说在1945年秋就已在图林根和萨克森开始了。在俄国人的鼓励下，他们在柏林成立了联合委员会。该委员会于12月23日号召合并并建议其他占领区中的这两个党接受联合纲领，207 分管党内主要机构，以便共同协力。谈判秘密地进行了两个月，除了奥托·格罗提渥以外，社会党领导人对这种主张都抱冷漠态度。但是，双方毕竟都是工人阶级的党，都是马克思主义者，有许多人（带有某种正义感）认为，在1930—1933年，由于缺乏工人阶级的团结，致使纳粹攫取了政权。据报道，图林根一个社会民主党领导人说过：“纳粹分子给我带上手铐，押到柏林……的一位共产党员同志面前，我自言自语说，”为什么需要纳粹分子把我们带到一起呢？‘“此外，格罗提渥是社会民主党在柏林的领导人，而不是全德的领导人，他可能会想到，一旦德国统一了，他的党内的主要职位将会落到别人手里。他可能指望，新党将更多地具有社会党的性质而不是共产党的性质。不管怎样，社会民主党在柏林的执行人在他的劝导下，于1946年2 月27日追随共产党投票赞成两党合并，成立德国统一社会党，由格罗提渥和共产党人威廉·皮克共同领导。�